ПОСТАНОВА

Іменем України

10 вересня 2019 року

Київ

справа №459/2485/16-а

адміністративне провадження №К/9901/62494/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., за участю секретаря судового засідання Лупу Ю.Д., позивача ОСОБА_1 , розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Червоноградської міської ради Львівської області, третя особа - Дочірня компанія «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України», Товариство з обмеженою відповідальністю «ЗТЕК-НТ», Червоноградська місцева прокуратура про визнання протиправними та скасування рішень за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Гудима Л.Я., Шинкар Т.І., Святецького В.В. від 28 серпня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2016 року ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_1 , кожен окремо, звернулися до суду із позовами до Червоноградської міської ради Львівської області, в яких, враховуючи уточнення до позовних вимог, просили:

- визнати протиправним рішення конкурсної комісії з визначення переможця конкурсу щодо передачі в концесію цілісного майнового комплексу Комунального підприємства Міської ради «Червоноградтеплокомуненерго» від 30 червня 2016 року, оформлене протоколом № 4 і затверджене рішенням Червоноградської міської ради Львівської області № 229 від 28 липня 2016 року;

- визнати незаконним та скасувати зазначене рішення Червоноградської міської ради Львівської області № 229 від 28 липня 2016 року «Про визначення переможця конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу Комунального підприємства Червоноградської міської ради Львівської області «Червоноградтеплокомуненерго».

Позовні вимоги мотивовані тим, що на підставі рішення конкурсної комісії Червоноградська міська рада прийняла вказане рішення, яким визнала переможцем конкурсу з передачі у концесію цілісного майнового комплексу Комунального підприємства Червоноградської міської ради Львівської області «Червоноградтеплокомуненерго» - ТОВ «ЗТЕК-НТ». Позивачі вважають, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не було дотримано порядку проведення процедури передачі об`єкта в концесію. Зокрема, вказують на відсутність розробленого останнім бізнес-плану беззбиткової діяльності, документів, які підтверджують його платоспроможність, досвіду роботи у сфері послуг теплопостачання.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Червоноградського міського суду Львівської області від 30 березня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позивні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що конкурсною комісією при прийнятті рішення про переможця конкурсу не було враховано критерії, за якими оцінюються конкурсні пропозиції, передбачені пунктом 12 Порядку проведення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу з централізованого теплопостачання територіальної громади Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго», оцінки конкурсних пропозицій та укладання концесійного договору.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року апеляційні скарги ТОВ «ЗТЕК-НТ» та Червоноградської міської ради Львівської області задоволено, рішення Червоноградського міського суду Львівської області від 30 березня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Задовольняючи апеляційні скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що адміністративний позов заявлено позивачами не до належного відповідача, а саме: до Червоноградської міської ради Львівської області, хоча належним відповідачем у справі є конкурсна комісія, рішення якої оскаржується. Відтак, зважаючи на відсутність в апеляційного суду процесуального права здійснювати заміну відповідача на належного, апеляційний суд відмовив у задоволенні позову. Крім того, апеляційний суд виходив з того, що позивачами не наведено жодних обставин порушення їх прав оскаржуваним рішенням міськради.

Також Львівський апеляційний адміністративний суд, дослідивши обставини справи та наявні у матеріалах справи докази, вирішуючи спір по суті дійшов до висновку про дотримання процедури проведення конкурсу та безпідставність вимог позовної заяви.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Червоноградського міського суду Львівської області від 30 березня 2018 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 27 вересня 2018 року.

Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 876/4467/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Разом з касаційною скаргою ОСОБА_1 подано клопотання про зупинення виконання постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року до завершення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено.

Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2019 року справу було призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 20 серпня 2019 року. Під час розгляду справи у зв`язку з неявкою сторін оголошено перерву до 10 вересня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 27 серпня 2015 року прийнято рішення Червоноградської міської ради Львівської області № 899 «Про затвердження конкурсної документації, створення конкурсної комісії та затвердження тексту інформаційного оголошення» (далі - рішенням № 899), відповідно до якого прийнято рішення:

1. Затвердити конкурсну документацію з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго»: порядок роботи конкурсної комісії для проведення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго», що знаходиться у комунальній власності територіальної громади міста Червонограда згідно з додатком № 1; інструкцію для претендентів на участь в конкурсі з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго» згідно з додатком № 2 (з додатками №№ 1, 2, 3, 4 до неї); умови конкурсу щодо передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго» згідно з додатком № 3.

2. Створити конкурсну комісію для проведення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго».

3. Затвердити склад конкурсної комісії для проведення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго» згідно з додатком № 4.

4. Затвердити текст інформації про оголошення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго» згідно з додатком № 5.

5. Встановити розмір реєстраційного внеску для участі в конкурсі у розмірі 17000 грн.

6. Конкурсній комісії розмістити текст інформації про оголошення конкурсу у засобах масової інформації та на веб-сайті Червоноградської міської ради.

Додатком № 2 до рішення № 899 визначено істотні умови договору концесії цілісного майнового комплексу.

Рішенням відповідача від 03 березня 2016 року № 104 «Про внесення змін до рішення Червоноградської міської ради № 899 від 27 серпня 2015 року «Про затвердження конкурсної документації, створення конкурсної комісії та затвердження тексту інформаційного оголошення» (далі - рішення № 104), зокрема, затверджено новий склад Конкурсної комісії.

Постановою Червоноградського міського суду Львівської області від 11 серпня 2016 року у справі № 459/1341/16-а у задоволенні позову ОСОБА_1 до Червоноградської міської ради Львівської області про визнання протиправними та скасування рішень (рішень №№ 899, 104) відмовлено. Дане рішення суду набуло законної сили 28 серпня 2016 року.

Із копії протоколу № 4 від 30 червня 2016 року судами попередніх інстанцій також встановлено, що конкурсна комісія з передачі у концесію цілісного майнового комплексу визнала переможцем конкурсу ТОВ «ЗТЕК-НТ».

Відповідно до рішення Червоноградської міської ради Львівської області № 229 від 28 липня 2016 року «Про переможця конкурсу з передачі у концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго», на підставі висновку конкурсної комісії, Червоноградська міська рада вирішила: визнати переможцем конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради «Червоноградтеплокомуненерго» - ТОВ «ЗТЕК-НТ»; укласти концесійний договір протягом трьох місяців з дня прийняття цього рішення після погодження усіх умов і схвалення остаточної редакції проекту концесійного договору Червоноградською міською радою.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що Червоноградська міська рада є неналежним відповідачем у справі, оскільки саме остання визначає та затверджує склад конкурсної комісії, затверджує результати конкурсу.

Також скаржник вважає необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що права позивачів не порушені оскаржуваним пунктом рішення, оскільки позивачі є членами територіальної громади м. Червоноград та споживачами послуг з центрального теплопостачання, яке надає їм у тому числі КП, що передається у концесію, а скаржник у справі додатково був членом конкурсної комісії.

Крім того, скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не перевірив та не надав належної правової оцінки встановленим судом першої інстанції обставинам справи, зокрема, недотриманню конкурсною комісією критеріїв оцінювання конкурсних пропозицій при визначені переможця конкурсу, а саме: збитковість ТОВ «ЗТЕК-НТ», відсутність доказів наявності гарантій залучення інвестицій на фінансування заборгованості об`єкта, що передано у концесію.

Від адвоката Дочірньої компанії «Газ України» Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому підтримано скаргу та вказано на необґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваним рішенням не порушено права позивачів, оскільки прийнявши рішення про передачу цілісного майнового комплексу в концесію і, не вирішивши питання правонаступництва, відповідач порушив права всієї громади міста Червонограда, як власника майна, зокрема, переклав увесь тягар за фінансовими зобов`язаннями КП «Червоноградтеплокомуненерго» на громаду, просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати рішення суду апеляційної інстанції та повернути справу на новий розгляд до апеляційного суду.

Від Червоноградської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому вказується на законність рішення суду апеляційної інстанції, який дійшов до обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року не відповідає, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, повноваження органів місцевого самоврядування у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про концесію», «Про особливості передачі в оренду чи концесію об`єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності» (далі - Закон № 2624-VI).

Відповідно до абзацу другого частини першої статті 1 Закону України «Про концесії» концесія - надання, з метою задоволення громадських потреб, уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування, на підставі концесійного договору, на платній та строковій основі, юридичній або фізичній особі (суб`єкту підприємницької діяльності) права на створення (будівництво) та (або) управління (експлуатацію) об`єкта концесії (строкове платне володіння), за умови взяття суб`єктом підприємницької діяльності (концесіонером) на себе зобов`язань по створенню (будівництву) та (або) управлінню (експлуатації) об`єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику.

Згідно з положеннями пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та частини першої статті 3 Закону № 2624-VI віднесено до виключної компетенції місцевих рад питання щодо реалізації права комунальної власності, серед яких вирішення виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради питання про надання у концесію об`єктів права комунальної власності, зокрема у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення.

Пунктом 2 частини другої статті 3 Закону України «Про концесії» передбачено, що у концесію можуть надаватися об`єкти права державної чи комунальної власності, які використовуються для здійснення діяльності у таких сферах господарської діяльності (крім видів підприємницької діяльності, які відповідно до законодавства можуть здійснюватися виключно державними підприємствами і об`єднаннями): водопостачання та водовідведення у порядку, визначеному Законом України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об`єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності», забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем.

Частиною четвертою статті 5 Закону № 2624-VI встановлено, що у разі прийняття відповідною радою, визначеною статтею 3 цього Закону, рішення про пропозицію передачі в оренду чи концесію об`єкта у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебуває у комунальній власності, здійснюється організаційно-технічна підготовка цього об`єкта до передачі відповідно в оренду чи концесію. Після завершення такої підготовки оголошується конкурс на право отримання об`єкта в оренду чи концесію.

У силу вимог частин першої-четвертої статті 6 Закону № 2624-VI у строк, визначений відповідною радою, але не більш як протягом дванадцяти місяців з дати прийняття нею рішення про передачу в оренду чи концесію об`єкта у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебуває у комунальній власності, орган, уповноважений управляти комунальним майном, спільно з органом (підприємством), у господарському віданні або оперативному управлінні якого перебуває такий об`єкт, здійснює його організаційно-технічну підготовку до передачі в оренду чи концесію. За погодженням з відповідною радою зазначений строк може бути продовжено.

Організаційно-технічна підготовка об`єкта у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебуває у комунальній власності, до передачі в оренду чи концесію включає: проведення інвентаризації основних засобів і товарно-матеріальних цінностей у складі такого об`єкта; впорядкування і відновлення технічної та будівельної документації щодо такого об`єкта; визначення вартості об`єкта шляхом здійснення незалежної оцінки, при цьому видом вартості визначається балансова вартість.

Оцінка об`єкта, який передається в оренду чи концесію, здійснюється відповідно до законодавства про оцінку майна і майнових прав та професійну оціночну діяльність; виділення земельної ділянки, закріпленої за об`єктом, у натурі (на місцевості).

У процесі організаційно-технічної підготовки відповідного об`єкта орган, уповноважений управляти комунальним майном, готує: - інструкцію для заявників (у тому числі інформацію і вимоги щодо порядку проведення конкурсу, розроблення та оформлення заявок, інформацію про процедурні питання); - інформацію про оголошення конкурсу; - проект конкурсної документації, що включає: інструкцію для претендентів (у тому числі інформацію і вимоги щодо розроблення та оформлення конкурсних пропозицій, іншу інформацію (документи) для підготовки пропозицій про виконання умов конкурсу, інформацію стосовно об`єкта оренди чи концесії, що має міститися в заяві для надання згоди органу Антимонопольного комітету України на отримання об`єкта в оренду чи концесію); - інформацію щодо умов конкурсу; - істотні умови договору оренди чи концесії.

Орган, уповноважений управляти комунальним майном, погоджує умови конкурсу з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері житлово-комунального господарства, зобов`язаний погодити умови конкурсу або надати письмову вмотивовану відмову протягом десяти календарних днів. Відмова в такому погодженні можлива лише з мотивів невідповідності умов конкурсу вимогам законодавства.

Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 2624-VI після завершення підготовки об`єкта у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебуває у комунальній власності, до передачі в оренду чи концесію відповідна рада, визначена статтею 3 цього Закону, своїм рішенням: затверджує конкурсну документацію; утворює конкурсну комісію, затверджує її склад та порядок роботи. До складу конкурсної комісії включаються також представники всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців на галузевому рівні у сфері житлово-комунальних послуг і професійних спілок, що є стороною або приєдналися до Галузевої угоди.

Як вбачається зі змісту наведених правових норм, проведенню конкурсу для передачі об`єкта комунальної власності у концесію чи оренду передує ряд організаційних дій з підготовки об`єкта до передачі у концесію, а також прийняття рішення про проведення конкурсу, затвердження складу конкурсної комісії, визначення критеріїв оцінювання конкурсних пропозицій та розроблення іншої конкурсної документації.

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що рішенням Червоноградської міської ради № 899 від 27 серпня 2015 року (за змінами, внесеними рішенням від 03 березня 2016 року № 104) затверджено конкурсну документацію, визначено та затверджено склад конкурсної комісії, критерії оцінювання конкурсних пропозицій.

Відповідно до частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 7 Закону № 2624-VI протягом тридцяти днів після закінчення встановленого строку реєстрації учасників конкурсу конкурсна комісія проводить конкурс.

Конкурсна комісія розглядає подані учасниками конкурсу конкурсні пропозиції, документи та матеріали з пропозиціями щодо умов оренди чи концесії, визначає їх відповідність умовам конкурсу, готує висновки щодо визначення найкращих умов здійснення оренди чи концесії, запропонованих учасниками конкурсу. Переможцем конкурсу визнається учасник, який запропонував найкращі умови здійснення оренди чи концесії відповідно до умов конкурсу.

Крім цього, частиною п`ятнадцятою статті 7 Закону № 2624-VI передбачено, що на підставі висновків конкурсної комісії відповідна рада, визначена у статті 3 цього Закону, не пізніше ніж протягом місяця приймає рішення про переможця конкурсу, про що конкурсна комісія не пізніше ніж протягом п`яти днів з дня прийняття рішення повідомляє переможця.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що визначення переможця конкурсу здійснюється відповідною міськрадою на підставі висновків конкурсної комісії, яка у свою чергу визначає переможця з числа учасників конкурсу на підставі оцінювання конкурсних пропозицій та обрання серед них тих, якими запропоновано найкращі умови здійснення оренди чи концесії.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що протоколом конкурсної комісії № 4 від 30 червня 2016 року за результатами голосування: «за» - 8, «проти» - 3, «утримались» - 2, «не голосувало» - 1, переможцем конкурсу визначено ТОВ «ЗТЕК-НТ». Рішенням Червоноградської міської ради від 28 липня 2016 року № 229 затверджено протокол конкурсної комісії № 4 від 30 червня 2016 року та визначено переможцем конкурсу ТОВ «ЗТЕК-НТ».

Предметом оскарження у справі, що розглядається, є вказане вище рішення Червоноградської міської ради, яким затверджено протокольне рішення конкурсної комісії. На цій підставі висновки суду апеляційної інстанції про те, що позов заявлено до неналежного позивача, є передчасними, у зв`язку з наступним.

Протокольне рішення конкурсної комісії № 4 від 30 червня 2016 року, так само, як оскаржуване рішення міськради № 229 від 28 липня 2016 року за своєю суттю є актами індивідуальної дії, адже містять конкретні приписи, звернені до окремої юридичної особи, мають застосовуватись одноразово і після реалізації вичерпує свою дію. Зокрема, у даній справі дія протоколу конкурсної комісії та рішення міськради вичерпується укладенням договору концесії з переможцем конкурсу. При цьому, на спірні правовідносини, що виникають з договорів концесії або оренди, у силу статті 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів не поширюється, оскільки такі правовідносини не мають публічно-правового характеру.

Аналогічна права позиція висловлена, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 листопада 2018 року у справі № 330/2010/16-а.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, договір концесії на виконання протокольного рішення конкурсної комісії № 4 від 30 червня 2016 року рішення Червоноградської міської ради № 229 від 28 липня 2016 року не укладено, відтак, оскаржувані рішення не вичерпали свою дію та можуть бути предметом судового оскарження.

Стосовно доводів скаржника про необґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення жодним чином не порушує права та інтереси позивачів, колегія суддів зазначає наступне.

Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 815/219/17, від 22 листопада 2018 року у справі № 766/12374/17.

З урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

При цьому порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 360/1193/17.

Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено понятті «охоронюваний законом інтерес», що вживається у частині першій статті 4 Цивільно-процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Крім того, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту позовних заяв, позивачами стверджується порушення їх прав, як членів територіальної громади та споживачів послуг КП. В обґрунтування порушення своїх прав та інтересів позивачами наведено той факт, що КП, яке передається у концесію, є збитковим, при цьому, переможець конкурсу ТОВ «ЗТЕК-НТ» не подавав документів про прийняття на себе зобов`язань щодо погашення боргів за спожитий природній газ КП «Червоноградтеплокомуненерго», відтак, заборгованість підприємства, що перебуває у комунальній власності, у розмірі 9997080,06 грн підлягатиме відшкодуванню за рахунок місцевого бюджету.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Частиною третьою статті 16 цього ж Закону передбачено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно з положеннями частини сьомої статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об`єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Відповідно до частини восьмої цієї статті право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що місцеве самоврядування в Україні ґрунтується на фінансові самостійності відповідної територіальної громади, що забезпечується, у тому числі правом самостійно розпоряджатися доходами місцевого бюджету, володіти, користуватися та розпоряджатися об`єктами комунальної власності, що здійснюється від імені територіальної громади відповідними органами місцевого самоврядування. При цьому, майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об`єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Крім того, як слідує зі змісту визначення поняття концесії, наведеному у статті 1 Закону України «Про концесії», метою концесії є задоволення громадських потреб у сфері теплопостачання, тобто, своєчасне, якісне, за економічно обґрунтовану ціну надання послуг з теплопостачання населенню, закладам освіти, підприємствам, установам, організаціям.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що передача у концесію збиткового об`єкта комунальної власності у сфері теплопостачання суб`єкту господарської діяльності, який не довів належним чином своєї платоспроможності, не прийняв зобов`язання щодо заборгованості такого підприємства, створює умови, за яких існує реальна загроза порушення права членів територіальної громади на отримання якісних, своєчасних послуг з постачання теплової енергії за економічно обґрунтовану ціну, а також безпосередньо порушуються фінансові права територіальної громади, що виражається у понесенні додаткових витрат з місцевого бюджету на покриття збитків КП «Червоноградтеплокомуненерго», що передається у концесію, у розмірі 9997080,06 грн.

З огляду на вищезазначене, суд зазначає, що висновки апеляційного суду про те, що оскаржуваним рішенням Червоноградської міської ради не порушено права та інтереси позивачів, є необґрунтованими.

Вирішуючи спір по суті заявлених позовних вимог, судом першої інстанції на підставі наявних у матеріалах справи доказів (а саме: наявної у матеріалах справи конкурсної пропозиції ТОВ «ЗТЕК-НТ» на участь у конкурсі) встановлено, що конкурсна пропозиція не містить умов, на яких товариство зобов`язується здійснювати господарську діяльність, документів, які б підтверджували його платоспроможність, досвіду діяльності у сфері теплопостачання, а також гарантій щодо прийняття на себе зобов`язань зі сплати заборгованості КП «Червоноградтеплокомуненерго», що передається у концесію.

З огляду на встановлені обставини справи та зібрані докази, судом першої інстанції зроблено висновок про обґрунтованість позовних вимог та необхідність задоволення адміністративного позову. Колегія суддів погоджується з такою оцінкою суду першої інстанції.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції, задовольняючи апеляційні скарги ТОВ «ЗТЕК-НТ» та Червоноградської міської ради Львівської області, не спростував вищенаведених висновків суду першої інстанції, не визначив, у чому полягає неправильне застосування норм матеріального та/або порушення процесуального права судом першої інстанції, крім того, що ТОВ «ЗТЕК-НТ» не віднесено до Єдиного реєстру підприємств, щодо яких порушено провадження у справі про банкрутство. Однак, колегія суддів зазначає, що наведена обставина не спростовує наявних у справі доказів недостатньої платоспроможності підприємства, а також прийняття останнім зобов`язання зі сплати заборгованості КП «Червоноградтеплокомуненерго».

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що апеляційним судом скасовано рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону та в якому повно та всебічно досліджені всі обставини справи з наданням належної правової оцінки доводам та аргументам сторін, у той час як судом апеляційної інстанції не спростовано обґрунтовані висновки суду першої інстанції.

Відповідно до статті 352 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland),заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів доходить до висновку про те, що касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення Червоноградського міського суду Львівської області від 30 березня 2018 року залишити у силі.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року скасувати.

Рішення Червоноградського міського суду Львівської області від 30 березня 2018 року залишити у силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко