ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
26 липня 2016 року м. Київ К/800/2749/15
Вищий адміністративний суд України у складі:
головуючого суддіРозваляєвої Т. С. (суддя-доповідач),
суддівМаслія В. І.,
Чалого С. Я.,
секретаря судового засідання Кальненко О. І.,
за участю: прокурора - Чубенка В. В.,
представника третьої особи - Мірводи А. М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2014 року у справі за позовом прокурора Романівського району Житомирської області до Романівської районної державної адміністрації, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "БЦЗ" про визнання протиправним та скасування розпорядження,
встановив:
Заступник прокурора Житомирської області звернувся з позовом до Романівської районної державної адміністрації, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "БЦЗ", в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Романівської районної державної адміністрації від 02 липня 2013 року № 142 "Про надання дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду для передачі в оренду на території Годиської сільської ради".
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2014 року позов задоволено.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2014 року скасовано рішення суду першої інстанції, прийнято нове, яким в позові відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просив його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Заперечень не надходило.
Заслухавши доповідача, пояснення прокурора, представника третьої особи, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів вважає, що скарга задоволенню не підлягає.
Судами встановлено, що Романівською районною державною адміністрацією Житомирської області 02 липня 2013 року прийнято розпорядження № 142 "Про надання дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду для передачі в оренду на території Годиської сільської ради", яким Товариству з обмеженою відповідальністю "БЦЗ" надано дозвіл на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду для передачі в оренду, загальною площею 27,5410 га, за межами с. Годиха на території Годиської сільської ради, для рибогосподарських потреб .
29 квітня 2014 року прокуратурою Романівского району здійснено перевірку дотримання вимог земельного законодавства Романівською районною державною адміністрацією Житомирської області при прийнятті розпорядження від 02 липня 2013 року № 142 з питань регулювання земельних відносин.
Перевіркою встановлено, що розпорядження № 142 прийнято з порушенням вимог земельного законодавства, оскільки земельні торги щодо надання в оренду зазначеної земельної ділянки не проводилися, що підтверджується інформацією відділу Держземагенства у Романівському районі від 30 травня 2014 року № 14-02/534, у зв'язку з чим позивач звернувся до суду з позовом.
На земельній ділянці, щодо якої спірним розпорядженням голови райдержадміністрації № 142 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою, розташований об'єкт нерухомого майна - гідротехнічна споруда.
Гідроспоруда № 2, яка знаходиться за адресою: вул. Леніна, 58, с. Годиха Романівського району Житомирської області, - перебуває у власності територіальної громади в особі Годиської сільської ради відповідно до свідоцтва про право власності від 19 листопада 2010 року, виданого Виконавчим комітетом Годиської сільської ради. Зазначена гідроспоруда є комунальним майном, власником якого є територіальна громада с. Годиха Романівського району. Реєстрація права власності вказаного об'єкта проведена 29 листопада 2010 року комунальним підприємством "Бердичівське міжміське бюро технічної інвентаризації" за реєстровим №1956.
Також суд встановив, що зазначена гідроспоруда № 2, яка знаходиться по вул. Леніна, 58, с. Годиха, Романівського району, передана в оренду ТОВ "БЦЗ" на підставі договору оренди гідроспоруди № 2 від 07 березня 2013 року, який посвідчений приватним нотаріусом та зареєстрована в реєстрі за № 165. Гідроспоруда передана в оренду ТОВ "БЦЗ" на підставі акту прийому-передачі гідроспоруди від 07 березня 2013 року.
Рішенням Господарського суду Житомирської області від 19 березня 2014 року у справі № 906/1944/13 визнано недійсним договір оренди від 07 березня 2013 року гідроспоруди № 2, розташованої в с. Годиха, вул. Леніна, 58, вартістю 80 181 грн 48 коп., укладений між Годиської сільською радою Романівського району Житомирського області та ТОВ "БЦЗ".
На час прийняття оскаржуваних рішень судами встановлено, що рішення Господарського суду Житомирської області від 19 березня 2014 року законної сили не набрало. Ухвалою Рівненського апеляційного господарського суду від 18 квітня 2014 року прийнято до провадження апеляційну скаргу ТОВ "БЦЗ". Ухвалою Рівненського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2014 року провадження у справі № 906/1944/13 зупинено до вирішення іншої справи.
Вказане також підтверджується листом прокуратури Романівського району від 19 грудня 2014 року за вих. № 2116вих14.
Крім того, оскаржуване розпорядження Романівської РДА прийнято 02 липня 2013 року, тобто до прийняття рішення Господарським судом Житомирської області від 19 березня 2014 року.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження голови райдержадміністрації від 2 липня 2013 року за № 142 є незаконним, оскільки прийняте не на підставі та поза межами повноважень і у спосіб, що не передбачені Конституцією та законами України.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Вказав, що оскаржуване розпорядження № 142 від 02 липня 2013 року винесене без проведення торгів у відповідності до норм чинного законодавства, оскільки договір оренди від 07 березня 2013 року гідроспоруди № 2, розташованої в с. Годиха, вул. Леніна, 58, вартістю 80181,48 грн, укладений між Годиської сільською радою Романівського району Житомирського області та ТОВ "БЦЗ" на час винесення рішення радою та на час розгляду справи в суді дійсний.
Колегія суддів не заперечує правильності резолютивної частини рішення апеляційного суду щодо відсутності підстав для задоволення позову, але не погоджується з його мотивуванням з огляду на наступне.
Згідно із ст. 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, здійснюється за договором оренди між власником земельної ділянки і орендарем. Підставою для укладення договору оренди може бути цивільно-правовий договір про відчуження права оренди.
Відповідно до частини 1 статті 134 ЗК України земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
Частиною 2 ст. 134 ЗК України передбачено випадки, коли не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них, зокрема, у разі передачі в оренду, концесію майнових комплексів або нерухомого майна, розташованого на земельних ділянках державної, комунальної власності.
Таким чином, ЗК України (на час виникнення спірних правовідносин) встановлював, що передача земельних ділянок в оренду, що перебувають у державній або комунальній власності, передбачає проходження певної процедури.
Верховний Суд України, висловлюючись щодо застосування законодавства в аналогічних правовідносинах в постанові від 07 червня 2016 року в рішенні № 58928563 (номер справи в ЄРСР) зазначив таке.
За правилами частини першої статті 123 ЗК надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, передбачених статтею 122 цього Кодексу.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (частина друга статті 123 ЗК).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина третя статті 123 ЗК).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК).
Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Аналіз наведених норм права у взаємозв'язку дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду).
Згідно із ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.
Із наведених норм випливає, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, тобто у іншої особи вже виникло право на оренду чи власність на земельну ділянку.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Отже, вирішуючи публічно-правовий спір, суди повинні встановити, в чому полягає порушення прав позивача оскаржуваним актом.
Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
Системний аналіз наведених вище норм права дає підстави вважати, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду не створює права на її отримання в оренду поза процедурою, оскільки не має правових наслідків.
Також прийняття оскаржуваного рішення не створює приорітетності для особи, якій адресоване таке рішення.
Таким чином колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що оскаржуване рішення не може порушувати права будь-кого у момент його прийняття, оскільки ним не вирішувалось питання про передачу земельної ділянки в оренду, а відтак таке рішення ради не породжує наслідків для певної особи.
Помилкове застосування апеляційним судом норм матеріального права не призвело до прийняття неправильного по суті рішення, а тому суд касаційної інстанції погоджується з його висновками за наявності інших підстав для відмови в позові.
Керуючись статтями 220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ухвалив :
Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення, а постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2014 року - без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.