УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2015 року Справа № 876/3491/15

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді - Мікули О.І.,

суддів - Курильця А.Р., Ніколіна В.В.,

з участю секретаря судового засідання - Волошин М.М.,

представника позивача- Рудницької М.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в залі суду апеляційну скаргу Департаменту економічної політики Львівської міської ради на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 березня 2015 року у справі за позовом Департаменту економічної політики Львівської міської ради до Державної фінансової інспекції у Львівській області, за участю Прокуратури Львівської області про визнання протиправними та скасування вимоги,-

в с т а н о в и в :

Позивач- Департамент економічної політики Львівської міської ради звернувся в суд з позовом до відповідача- Державної фінансової інспекції у Львівській області, за участю Прокуратури Львівської області, в якому (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 15 грудня 2014 року) просив визнати протиправними та скасувати вимогу Державної фінансової інспекції у Львівській області від 11 вересня 2014 року №08/13м/6321 «Про пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» щодо вжиття вичерпних заходів щодо забезпечення відшкодування інвестиційних внесків на розвиток соціальної інфраструктури м. Львова, в тому числі шляхом стягнення в судовому порядку.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 10 березня 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, позивач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана постанова прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тому факту, що підставою позову департаменту економічної політики Львівської міської ради є та обставина, що департамент економічної політики не є тим структурним підрозділом Львівської міської ради, до компетенції якого входив конторль за надходженням коштів за договором на будівництво від 15 серпня 2007 року №256. Департамент економічної політики Львівської міської ради не є стороною вказаного договору, а тому не може порушити його умови, як і не може вимагати в іншої сторони його виконання на користь інших осіб. Крім того, зазначає, що перевіряючий помилково дійшов висновку, що оскільки управління економіки, на яке було покладено здійснення контролю за надходженням від замовників коштів на розвиток соціальної інфраструктури, ввійшло до складу департаменту економічної політики на підставі рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 27.10.2006 № 1203 «Про затвердження Положення про департамент економічної політики Львівської міської ради та його структури», то вказані функції покладаються на департамент, однак департамент є відповідальним за виконання частини повноважень виконавчих органів міської ради, покладених на нього у встановленому порядку, а такі як здійснення контролю за надходженням від замовників коштів на розвиток соціальної інфраструктури на нього не були покладені аж до прийняття ухвали міської ради від 03.04.2008 № 1697 «Про порядок залучення коштів інвесторів (замовників, забудовників) на розвиток інженерно- транспортної та соціальної інфраструктури м. Львова», тому департамент економічної політики може здійснювати контроль за сплатою інвестиційних внесків інвесторів (замовників, забудовників) на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Львова тільки з моменту прийняття вищевказаної ухвали, а саме: з 03.08.2008 року, та здійснювати контроль за виконанням лише тих договір, стороною яких виступав департамент економічної політики. Просить постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Департаменту економічної політики Львівської міської ради задовольнити повністю.

Представник позивача (апелянта)- Рудницька М.І. в судовому засіданні підтримала доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважає висновки суду першої інстанції неправильними та необгрунтованими. Просить задоволити апеляційну скаргу.

Представник відповідача- Державної фінансової інспекції у Львівській області та представник Прокуратури Львівської області в судове засідання не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, представник відповідача подав до суду заперечення на апеляційну скаргу, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у їх відсутності за наявними у справі матеріалами та на основі наявних у ній доказів.

Заслухавши суддю- доповідача, пояснення представника апелянта, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду - без змін з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Державна фінансова інспекція у Львівській області на виконання ухвали Галицького районного суду м. Львова від 14 липня 2014 року у справі №461/7922/14-к про надання дозволу на проведення позапланової виїзної документальної ревізії та ухвали від 31 липня 2014 року про надання дозволу на продовження позапланової виїзної документальної ревізії провела позапланову ревізію окремих питань фінансово- господарської діяльності ДЕП ЛМР за період з 2003 року по 01 липня 2014 року, за результатами якої складено акт від 08 серпня 2014 року №08-22/66.

В акті ревізії, зокрема, зазначено про наявність боргових зобов'язань ТОВ «Студія-Велес» перед міським бюджетом м.Львова зі сплати пайового внеску під час будівництва житлового будинку за адресою: вул. Скрипника- Вернадського, 42 у м. Львів. Зокрема, відповідно до п. 2.2.2 договору від 15 серпня 2007 року №256, згідно з розрахунком проведеним завідувачем сектора місцевих податків та регуляторної політики відділу місцевих податків, тарифів та цін управління економіки департаменту Чорною Л.Б. на підставі листа УКБ Львівської міської ради від 08 серпня 2007 року №4-4070, Замовник зобов'язаний сплатити кошти на розвиток соціальної інфраструктури в сумі 1098097,17 грн. Вказану вище суму пайового внеску на розвиток соціальної інфраструктури Замовник зобов'язаний сплатити в терміни: 30% до початку будівництва (до 15 вересня 2007 року) та 70% до 30 червня 2009 року. Згідно з листом Департаменту фінансової політики ЛМР №22-39 від 24 липня 2014 року протягом ревізійного періоду від ТОВ «Студія-Велес» до цільового фонду розвитку соціальної інфраструктури м.Львова надійшло коштів у сумі 329429,15 грн. Таким чином, Інвестор та/або Замовник не сплатив пайовий внесок в міський бюджет м.Львова у сумі 768668,02 грн., що призвело до недоотримання доходів міським бюджетом на відповідну суму.

Ревізією встановлено порушення вимог ст. 27-1 Закону України «Про планування та забудову територій», п. 2.6. Положення про пайову участь (внесок) замовників у створенні та розвитку інженерно- транспортної та соціальної інфраструктури м.Львова, затвердженого ухвалою міської ради від 03 квітня 2008 р. №1697, п. 2.2.2. договору на будівництво від 15 серпня 2007 р. №256 та ст. 629 Цивільного кодексу України, що, у свою чергу, призвело до недоотримання міським бюджетом доходів від сплати пайових внесків в сумі 768668,02 грн.

За наслідками ревізії відповідач склав та надіслав позивачу лист «Про пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» від 11 вересня 2014 року №08-13м/6321, в якому, з метою повного усунення виявлених порушень, вимагав у позивача вжити вичерпних заходів щодо забезпечення відшкодування інвестиційних внесків на розвиток соціальної інфраструктури м.Львова, в тому числі шляхом стягнення в судовому порядку.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що департамент як структурний підрозділ Львівської міської ради повинен діяти в інтересах територіальної громади та вжити всіх заходів щодо надходження коштів до місцевого бюджету. У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу та виявлення порушення передбачено обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів у листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю. Крім того, оскільки оскаржувана вимога Інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір, а збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, тому правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такий висновок суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідає нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильним, виходячи з наступного.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України така є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.7 ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. №550 (далі - Порядок).

За правилами п.2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з ч.3 ст.2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Згідно з пунктом 48 цього Порядку у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів, а також коли ревізією, проведеною з інших підстав, виявлено порушення, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних правопорушень, матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. Про результати розгляду матеріалів ревізії (крім проведених у зв'язку із здійсненням кримінального провадження) правоохоронні органи повідомляють контролюючому органу протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення.

Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затверджений наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішній справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53 (далі - Порядок взаємодії), розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з'ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів (порядок призначення і організації врегульований в розділі 2, пункти 2.1-2.12 цього Порядку); і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів (розділ 3, пункти 3.1-3.2 Порядку взаємодії).

При цьому, в абз. 8 п.3.1 Порядку взаємодії встановлено, що лише у випадках (за матеріалами) участі працівників контролюючого органу як спеціалістів у перевірках, що проводилися правоохоронними органами, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів контролюючим органом не направляються, заходи щодо стягнення в судовому порядку коштів або припинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, передбачених статтею 11 Закону № 2939-XII, не вживаються, протоколи про адміністративне правопорушення не складаються.

У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу абзац четвертий пункту 5.4 Порядку взаємодії прямо встановлює обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів в листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю.

Вказана правова позиція викладена у Постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року (справа №21-435а13), а в силу вимог ст.244-2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Крім того, аналіз наведених вище норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, Державна фінансова інспекція у Львівській області пред'явила вимогу від 11 вересня 2014 року №08-13м/6321 про усунення виявлених порушень.

При цьому оскаржувана вимога Інспекції вказує на виявлені збитки, їхній розмір у сумі 768668,02 грн. та необхідність їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Така правова позиція узгоджується з судовою практикою Верховного Суду України (постанова від 15 квітня 2014 року справа №21-40а14, постанова від 18 вересня 2014 року справа №21-332а14, постанова від 07 жовтня 2014 року справа №21-368а14, постанова від 20 січня 2015 року справа №21-603а14), а в силу вимог ст.244-2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову з наведених вище підстав.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів прийшла до переконання про те, що доводи апеляційної скарги є безпідставними та не спростовують висновків суду першої інстанції.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ч.1 ст.200 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд,-

у х в а л и в :

Апеляційну скаргу Департаменту економічної політики Львівської міської ради залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 березня 2015 року у справі № 813/6980/14 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий О.І. Мікула

Судді А.Р. Курилець

В.В. Ніколін

Повний текст ухвали виготовлено 26 жовтня 2015 року.