ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 серпня 2023 року

м. Київ

справа № 640/15962/20

адміністративне провадження № К/990/15131/22, № К/990/15688/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 640/15962/20

за позовом Рясне-Руської сільської ради до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Львівської обласної державної адміністрації - про визнання протиправними та скасування розпоряджень в частині,

за касаційними скаргами Львівської обласної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року, прийняте у складі колегії суддів: головуючого Скочок Т.О., суддів Кармазіна О.А., Катющенка В.П., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кучми А.Ю., суддів Аліменка В.О., Мельничука В.П.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2020 року Рясне-Руська сільська рада звернулася до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ з адміністративним центром у м. Львів.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржуваними розпорядженнями Кабінет Міністрів України затвердив перспективний план територій та затвердив території територіальних громад разом з визначенням адміністративних центрів територіальних громад, включивши Рясне-Руську сільську раду до складу Львівської ОТГ із центром у м. Львів, порушивши процедуру розробки та затвердження нормативного акту Кабінету Міністрів України, а саме: без проведення консультацій з уповноваженими представниками Рясне-Руської сільської ради, а також з порушенням Європейської хартії місцевого самоврядування та принципу добровільності об`єднання територіальних громад. Позивач вказував на те, що відповідачем на власний розсуд, без згоди громади включено Рясне-Руську сільську раду до складу Львівської територіальної громади.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2022 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ; визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ з адміністративним центром у місті Львів.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що під час розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача шляхом включення Рясне-Руської територіальної громади до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, за відсутності волевиявлення громади с. Рясне-Руське та наявності відповідних заперечень.

5. За таких обставин суди дійшли висновку про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ та визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» в частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до складу Львівської ОТГ з адміністративним центром у м. Львів.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг

6. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2022 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Львівська обласна державна адміністрація та Кабінет Міністрів України подали касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

7. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Львівська обласна державна адміністрація та Кабінет Міністрів України посилаються на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

8. Львівською обласною державною адміністрацією у касаційній скарзі заначено про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року №807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» під час прийняття розпоряджень Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р «Про затвердження перспективного плану формування територіальних громад Львівської області» (у частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові) та від 12 червня 2020 року №718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» (у частині включення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області до Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львові).

9. Скаржником вказано, що оцінюючи спірні правовідносини, суди попередніх інстанцій помилково застосували Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», тоді як оскаржувані розпорядження приймались на виконання пункту 7-1 розділу V Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а формування Львівської територіальної громади, до складу якої було включено Рясне-Руську сільську раду, здійснювалось в порядку, визначеному законодавством про місцеве самоврядування, поза межами процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

10. Кабінет Міністрів України у касаційній скарзі вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме розділу ІІ (статті 5-8), розділу ІІІ (статті 11) Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», зокрема у правовідносинах щодо затвердження Урядом у перспективному плані формування територій громад відповідної конфігурації спроможної територіальної громади, за відсутності погодження органами місцевого самоврядування запропонованої конфігурації спроможної територіальної громади, статей 18-1, 25, 26, 38, 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статей 43, 53, 160, 240 КАС України у подібних правовідносинах, зокрема у правовідносинах щодо оскарження актів Уряду про затвердження перспективних планів формування територій громад та визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад, стосовно невірного визначення органу місцевого самоврядування, який наділений правом звертатися до суду в інтересах територіальної громади та інших органів місцевого самоврядування з позовом про оскарження рішень Кабінету Міністрів України, як органу виконавчої влади, а також застосування пункту 6-1 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 52 КАС України у подібних правовідносинах, зокрема щодо правовідносин про оскарження актів Уряду про затвердження перспективних планів формування територій громад та визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад, органами місцевого самоврядування, повноваження яких припиненні в порядку, передбаченому пунктом 6-1 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», щодо застосування пункту 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», як визначення окремого тимчасового повноваження (компетенції) Кабінету Міністрів України визначати території та адміністративні центри територіальних громад, що не пов`язана з процесом добровільного об`єднання територіальних громад відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

11. Скаржник посилається на те, що Рясне-Руська сільська рада є неналежним позивачем у цій справі, оскільки правом на звернення до суду з цим позовом наділений лише виконавчий комітет цієї ради. Також відповідач зазначає, що факт вибуття Рясне-Руська сільської ради з відносин представництва інтересів відповідної територіальної громади та набуття відповідних повноважень Львівською міською радою свідчить про заміну сторони відповідно до статті 52 КАС України, що судами не було зроблено.

12. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України стверджує, що Розділ ІІ Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" передбачає такий порядок об`єднання територіальних громад: 1) ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад; 2) підготовка проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад; 3) підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад; 4) утворення об`єднаної територіальної громади та реорганізація органів місцевого самоврядування. Тобто затвердження перспективного плану формування територій громад не належить до жодного етапу порядку добровільного об`єднання, про що помилково зазначено судами. Процедурою розробки та прийнятті переспективного плану не передбачена участь Кабінету Міністрів України в проведення консультацій з представниками територіальних громад.

ІV. Позиція інших учасників справи

13. Територіальна громада с. Рясне-Руське та с. Підрясне подали до суду відзив на касаційні скарги, в якому просять суд відмовити у задоволенні касаційних скарг Львівської обласної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України, а рішення судів попередніх інстанцій - залишити без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

14. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Уханенка С.А., Шевцової Н.В., від 04 липня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2022 року .

15. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Уханенка С.А., Шевцової Н.В., від 02 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження за скаргою Львівської обласної державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2022 року.

16. Касаційні провадження відкриті на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

17. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року № 1300/78-23 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи здійснено заміну судді Шевцової Н.В. на суддю Радишевську О.Р.

18. Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами з 15 серпня 2023 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

19. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 624-р затверджено Перспективний план формування територій громад Львівської області, згідно з яким, зокрема, Рясне-Руську (Яворівський район) територіальну громаду передбачено включити до спроможної територіальної громади - Львівської.

20. Відповідно до пояснювальної записки до проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» проєктом акта пропонується затвердити перспективний план формування територій громад Львівської області з метою формування спроможних територіальних громад для забезпечення населення якісними послугами.

21. У пункті 5 пояснювальної записки вказано, що проєкт акта не потребує проведення консультації із заінтересованими сторонами. Проєкт акта стосується питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць, інтересів територіальних громад, місцевого та регіонального розвитку та погоджено із всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування із зауваженнями, які враховано частково "Українська асоціація районних та обласних рад", "Асоціація об`єднаних територіальних громад», "Всеукраїнська асоціація громад", із зауваженнями які не враховано "Асоціація міст України".

22. Згідно з довідкою про погодження проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» проєкт акта погоджено без зауважень: Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, голови Львівської обласної державної адміністрації; до проєкту висловлено зауваження, які враховано: Міністра фінансів України; до проєкту висловлено зауваження, які враховано частково: заступника голови - керівника виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації громад, Голови Секретаріату Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Українська асоціація районних та обласних рад», Голови Всеукраїнської асоціації об`єднаних територіальних громад; до проєкту висловлено зауваження, які не враховано: Виконавчого директора Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування "Асоціація міст України".

23. У подальшому, відповідно до абз. 1 п. 7-1 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 № 718-р визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Львівської області, зокрема, вказано про включення Рясне-Руської (Яворівський район) територіальної громади до спроможної територіальної громади - Львівської.

24. Згідно із пояснювальною запискою до проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про визначення адміністративних центів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» проєкт акта прийнятий з метою формування спроможних територіальних громад для забезпечення населення якісними послугами.

25. Пунктом 5 пояснювальної записки вказано, що проєкт акта не потребує проведення консультації із заінтересованими сторонами.

26. Згідно з довідкою про погодження проєкту вказаного розпорядження Кабінету Міністрів України проєкт акта погоджено без зауважень: голови Львівської обласної державної адміністрації; до проєкту висловлено зауваження, які не враховано: Голови Всеукраїнської асоціації об`єднаних територіальних громад.

27. Разом з цим, як вбачається з наявної у матеріалах справи копії протоколу громадських слухань щодо реформи адміністративно-територіального устрою Рясне-Руської сільської ради (об`єднаної територіальної громади) від 20.02.2020, за пропозицію щодо адміністративно-територіального розподілу Рясне-Руської сільської ради в Брюховицьку ОТГ проголосували «за» - 176, «проти» - 6, «утрималось» - 4.

28. Матеріали справи не містять доказів, що Львівською обласною державною адміністрацією під час розробки проєкту перспективного плану формування територій громад Львівської області та Кабінетом Міністрів України під час затвердження оскаржуваних розпоряджень було враховано думку громади с. Рясне-Руське.

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

29. Конституція України.

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)

Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

31. Відповідно до частини другої статті 6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

32. Статтею 2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

33. Частиною першою статті 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

34. Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 5 грудня 2019 року №348-ІХ щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей частину першу статті 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" доповнено пунктом 6 такого змісту: " 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області".

35. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

36. Згідно з частиною четвертою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

37. Відповідно до частин п`ятої, шостої, сьомої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

38. Згідно з частиною восьмою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку. Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

39. Частиною першою статті 8 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" передбачено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

40. Згідно з частинами першою та другою статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

41. Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 5 грудня 2019 року №348-ІХ щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей частину третю статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" викладено в такій редакції: "Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації".

42. Відповідно до пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214 (далі - "Методика") формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

43. 24 січня 2020 року постановою Кабінету Міністрів України №34 внесено зміни до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214.

44. Відповідно до пункту 4 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року №34) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

45. Згідно з пунктом 5 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року №34) формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

46. Відповідно до пункту 12 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року №34) з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

47. Згідно з пунктом 11 Методики (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №662) з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

48. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

49. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України, Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційних скарг.

50. Касаційні провадження у цій справі відкриті з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

51. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності включення Рясне-Руської територіальної громади без її участі та врахування її інтересів до складу Львівської територіальної громади на підставі оскаржуваних розпоряджень Кабінету Міністрів України.

52. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України зазначає про те, що Рясне-Руська сільська рада є неналежним позивачем у цій справі, оскільки правом на звернення до суду з цим позовом наділений лише виконавчий комітет цієї ради.

53. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відповідно до положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр (абзац другий статті 1 цього Закону).

54. Згідно із статтею 5 цього Закону система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

55. Частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

56. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

57. Відповідно до частини першої статті 11 цього ж Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

58. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

59. Приписами частини першої статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

60. Положеннями статті 18-1 вказаного Закону встановлено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем і відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

61. Пункт 4 частини першої статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

62. Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

63. Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

64. У рішенні Конституційного Суду України №12-рп/2002 від 18 червня 2002 року визначено, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

65. Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає, зокрема, правову та організаційну самостійність; органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють владу і вирішують питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

66. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що виконавчий комітет Рясне-Руської сільської ради і Рясне-Руська сільська рада є окремими суб`єктами владних повноважень із окремими функціями, повноваженнями, порядком утворення та прийняття рішень.

67. Колегія суддів Верховного Суду висновує, що оскільки Рясне-Руська сільська рада звернулась до суду саме з підстав не надання своєї згоди на приєднання до складу Львівської об`єднаної територіальної громади, тому, у цьому конкретному випадку, помилковими є посилання скаржника на те, що Рясне-Руська сільська рада є неналежним позивачем у цій справі.

68. Також колегія суддів Верховного Суду враховує правову позицію, висловлену Верховним Судом у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 504/4148/16-а, відповідно до якої саме відповідні ради згідно із статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені правом в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

69. Аналогічний правовий висновок викладений також у постановах Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі № 640/13545/20 та від 28 липня 2023 року у справі № 640/13456/20.

70. Щодо необхідності заміни сторони позивача шляхом процесуального правонаступництва на Львівську міську раду, на чому наполягає відповідач, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

71. Верховний Суд вже висловив свою правову позицію у подібних правовідносинах стосовно правомірності заміни сторони позивача новоутвореною радою (органом місцевого самоврядування), яка сформувалась внаслідок процедури добровільного об`єднання територіальних громад, тож колегія суддів враховує цю правову позицію і у вирішенні цієї справи.

72. У постанові Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі № 640/12755/20, предметом касаційного оскарження у якій була саме ухвала суду апеляційної інстанції про заміну позивача - Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області, на його правонаступника - Вінницьку міську раду, в аналогічних правовідносинах, Верховний Суд дійшов наступних висновків.

73. Верховний Суд зауважив, що вирішуючи питання про правомірність заміни Гавришівської сільської ради на правонаступника - Вінницьку міську раду, передусім слід звернути увагу на підстави такого правонаступництва.

74. У вказаній справі (як і у справі, що переглядається) правонаступництво виникло з огляду на реалізацію положень Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

75. Верховний Суд у вказаній постанові зазначив, що слід звернути увагу на те, що на час виникнення спірних правовідносин, а також на час звернення до суду за захистом порушених прав, питання щодо формування та затвердження територій громад Вінницької області було спірним у зв`язку з незгодою Гавришівської сільської ради з її включенням до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади і виявленим бажанням створити самостійну територіальну громаду. В той же час, включення до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади потягло за собою припинення діяльності позивача як самостійної юридичної особи та визнання Вінницької міської ради її правонаступником.

76. За результатами розгляду справи (№ 640/12755/20) судом першої інстанції було встановлено порушення порядку добровільного об`єднання громадян Гавришівської сільської ради, а також те, що оскаржувані розпорядження впливають на обсяг прав та обов`язків позивача та створюють для нього певні правові наслідки, в результаті чого було задоволено позов.

77. Одночасно, керуючись вимогами статті 52 КАС України, суд апеляційної інстанції у вказаній справі дійшов висновку про наявність правових підстав для заміни позивача у справі у порядку процесуального правонаступництва на Вінницьку міську раду.

78. Проте Верховний Суд з таким висновком не погодився з огляду на оскарження Гавришівською сільською радою у судовому порядку процесу її ліквідації як органу місцевого самоврядування шляхом включення до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади і, з огляду на це, скасував відповідну ухвалу суду апеляційної інстанції про заміну сторони позивача і закриття провадження в справі у зв`язку із відмовою від позову, висловленою правонаступником (Вінницькою міською радою), та направив справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

79. Тож, за подібних фактичних обставин в контексті повноважень позивача брати участь у спорі цієї категорії, Верховний Суд вже висловив правову позицію, яка полягає у відсутності достатніх процесуальних підстав для заміни сторони позивача на новоутворений орган місцевого самоврядування в процесі добровільного об`єднання територіальних громад, адже фактично позивач у таких правовідносинах оскаржує свою ліквідацію як органу місцевого самоврядування шляхом включення до складу новоутвореної ради (територіальної громади).

80. З огляду на викладене, Верховний Суд не вбачає правових підстав для відступу від наведеної правової позиції, а тому відхиляє доводи скаржника про необхідність заміни Рясне-Руської сільської ради на Львівську міську раду.

81. Відповідно до вимог статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

82. Судами попередніх інстанцій було встановлено відсутність у матеріалах цієї справи доказів того, що при розробці спірного проєкту перспективного плану з уповноваженими представниками позивача проводилися передбачені законом консультації.

83. 20 грудня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05 грудня 2019 року № 348-1X щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей, яким частину першу статті 4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" доповнено пунктом 6 такого змісту: " 6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області".

84. До того ж, цим Законом частину третю статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" викладено в такій редакції: "Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації".

85. Водночас відповідно до частини першої статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

86. Ураховуючи, що на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не був прийнятий, тому саме Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад.

87. Затверджений згодом розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідної обласної державної адміністрації перспективний план формування територій громад безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача.

88. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України наполягає, що позивач обрав невірний спосіб захисту порушеного права, оскільки Кабінет Міністрів України не є суб`єктом проведення консультацій з питань об`єднання із представниками відповідних територіальних громад, а скасування оскаржуваного рішення Уряду не бути мати наслідком визначення нової конфігурації громади.

89. Колегія суддів Верховного Суду частково погоджується з таким доводом скаржника. Так, відповідно до частини першої статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" перспективний план формування територій громад області розробляється відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад, тому виключно обласна державна адміністрація наділена правом вносити зміни до перспективного плану формування територій громад області, а Кабінет Міністрів, відповідно до частини третьої статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", лише затверджує перспективний план формування територій громад області за поданням відповідної обласної державної адміністрації.

90. Тож, саме процедура розробки перспективного плану відповідною обласною державною адміністрацією впливає на обсяг прав та обов`язків позивача та створює для нього певні правові наслідки.

91. Однак, нормативно-правовими актами, які змінюють статус позивача та вносять зміни до територіального устрою відповідних громад області є оскаржувані розпорядження Кабінету Міністрів України.

92. До такого висновку дійшов Верховний Суд у постановах 17 листопада 2022 року у справі № 640/13545/20 та від 28 липня 2023 року у справі № 640/13456/20, від 20 вересня 2022 року у справі № 140/15948/20 за подібних фактичних обставин.

93. Саме з цих мотивів позивач і подав до суду позов про скасування розпоряджень Кабінету Міністрів України, оскільки позивач не погоджується як з процедурою прийняття, так і з кінцевими актами, якими затверджений перспективний план, визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Львівської області, що змінюють територіальну організацію населення відповідної громади.

94. Статтею 2 КАС України визначено, що метою адміністративного судочинства визначено ефективний захист прав. Сам лише формальний розгляд справи і ухвалення рішення, яке завідомо не може захистити особу, не узгоджується з метою правосуддя.

95. Ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суд першої інстанції може обрати інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів; (пункт 10 частина друга статті 245 КАС України), якщо для цього є підстави.

96. Колегія суддів ураховує, що визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Для правильного вирішення справи і застосування ефективного способу захисту порушеного права позивача, обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності, або залучення співвідповідачів.

97. Між тим суб`єктний склад учасників цієї справи залишився таким, яким його визначив позивач. Ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суд першої інстанції може самостійно залучити співвідповідача (частина третя статті 48 КАС України) чи залучити другого відповідача (частина четверта статті 48 КАС України), якщо для цього є підстави.

98. Колегія суддів також ураховує, що нормами КАС України апеляційний суд не наділений повноваженнями вчиняти процесуальні дії щодо залучення співвідповідача (заміни неналежно відповідача) або скасовувати рішення суду та направляти справу для продовження розгляду судом першої інстанції.

99. Водночас такими повноваженнями наділено суд касаційної інстанції, який відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, для продовження розгляду.

100. Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд, згідно з пунктом четвертого частини третьої статті 353 КАС України, є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

101. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

102. Отже, в обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин, колегія суддів Верховного Суду уважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій з огляду на те, що судами не було визначено суті спірних правовідносин, не розглянуто справу в площині визначення ефективного способу захисту порушеного права (у разі наявності таких порушень), не вирішено питання про необхідність залучення співвідповідачів до участі у справі, що відповідно до вимог частин другої та четвертої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржуваного судових рішень судів попередніх інстанції і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

103. Враховуючи наведене, Верховний Суд вбачає за належне скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

104. Відповідно до Закону України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності з 15.12.2022, ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві. Водночас у пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом, а тому ця справа направляється на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Львівської обласної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2022 року скасувати, а справу № 640/15962/20 направити до Київського окружного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О.Р. Радишевська

С.А. Уханенко