П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
19 березня 2009 року 22а-14494/08/9104
Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду в складі:
судді-доповідача - Носа С.П.,
суддів: Попка Я.С., Яворського І.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові адміністративну справу
за апеляційною скаргою Управління Пенсійного фонду України у Франківському районі міста Львова
на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2008 року у справі
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Управління Пенсійного фонду України у Франківському районі міста Львова
про стягнення невиплаченої частини підвищення до пенсії як дитині війни, -
В С Т А Н О В И Л А:
ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Управління Пенсійного фонду України у Франківському районі м. Львова (далі - Управління), просила зобов'язати Управління нарахувати та виплатити їй невиплачену частину підвищення до пенсії як дитині війни за 2006-2008 роки в сумі 3297,30 грн.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2008 року позов задоволено частково: стягнуто з Управління Пенсійного фонду України у Франківському районі м. Львова на користь ОСОБА_1 997,84 грн. щомісячної державної соціальної допомоги; в іншій частині в позові відмовлено. Постанова мотивована наступним. ОСОБА_1 є дитиною війни, і згідно з ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни» має право на отримання підвищення пенсії на 30% мінімальної пенсії за віком. Положення даної норми згідно з ст. 77 Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік» зупинялися на 2006 рік, а п. 12 ст. 71, з урахуванням ст. 111, Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» - на 2007 рік. Пп. 2 п. 41 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» введено нову редакцію ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни». Рішенням Конституційного Суду України від 09.07.2007 року № 6-рп/2007 визнано такою що не відповідає Конституції України, зокрема, пункт 12 статті 71 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік». Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 року № 10-рп/2008 визнано такими, що не відповідають Конституції України пп. 2 п. 41 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», яким введено в дію нову редакцію ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни». В пунктах 4 та 6 згаданих рішень, Конституційний Суд України додатково зазначив, що його рішення мають преюдиціальне значення для судів загальної юрисдикції при розгляді ними позовів у зв'язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії положень законів, визнаних неконституційними. Щодо посилань відповідача на проведення неіснуючої аналогії щодо понять «мінімальна пенсія за віком» та «прожитковий мінімум», суд першої інстанції зазначив, що правовідносини, що виникають в процесі реалізації права на отримання державної соціальної допомоги, будуються на принципі юридичної визначеності, який не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності. При цьому, якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію, в даному випадку це надання дітям війни певних гарантій, а саме забезпечення їх щомісячної державної соціальної допомоги, така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, зокрема, щодо фізичних осіб без завчасного повідомлення про зміни в такій політиці чи поведінці, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у фізичних осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки, що узгоджується також з нормами ст. 12 Європейської соціальної хартії від 3 травня 1996 року, яка ратифікована Законом України № 137-У від 14 вересня 2006 року Відповідно до ч. 2 ст. 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Ст. 8 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. У відповідності до вимог ч. 7 ст. 9 КАС України, у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону). Тому суд прийшов до висновку, що в даному випадку на виконання зазначених положень закону, з метою реалізації принципу верховенства права та гарантування дотримання та захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, слід застосувати аналогію закону, оскільки єдиною нормою, яка б давала визначення поняття мінімального розміру пенсії за віком є ст. 28 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування». Згідно з вимогами ст. 62 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» та ст. 58 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік» з наступними змінами та доповненнями, для осіб, що втратили працездатність, розмір прожиткового мінімуму, який у відповідності до ст. 28 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» тотожній з мінімальним розміром пенсії за віком. З врахуванням наведеного вище суд першої інстанції прийшов до висновку, що підлягають задоволенню позовні вимоги в частині стягнення з відповідача 997 грн. 84 коп. (2065 грн. 45 коп. (серпень - грудень 2007 року) + 1410 грн. 00 коп. (січень-березень 2008 року) + 481 грн. 00 коп. (квітень 2008 року) 30% - 189 грн. 10 коп. (здійснених виплат в 2008 році). Суд відмовив в задоволенні вимог позивача про виплату разової грошової допомоги за 2006 рік та за січень-червень 2007 року, в зв'язку з пропуском річного строку звернення до суду, встановленого ч. 2 ст. 99 КАС України Згідно з ч. 2 ст. 85 Закону України «Про пенсійне забезпечення» виплата пенсій провадиться за поточний місяць загальною сумою у встановлені строки, але не пізніше 25 числа місяця, за який виплачується пенсія. Тому суд погодився з доводами відповідача про порушення строку звернення позивача до суду, щодо вимог виплати допомоги у 2006 році та за січень-червень 2007 року, оскільки позовна заява зареєстрована в суді 28.07.2008 року, а поважних причин пропущення згаданого строку звернення до суду судом не встановлено. Посилання позивача на те, що про порушення своїх прав він дізнався зі згаданих рішень Конституційного Суду України, суд не прийняв до уваги, оскільки згадані рішення лише констатували порушення прав позивача, що не перешкоджало йому звертатись до суду за захистом таких прав.
Постанову в апеляційному порядку оскаржив відповідач Управління Пенсійного фонду України у Франківському районі м. Львова, вважає, що судом неповністю з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи та порушено норми матеріального та процесуального права, просить постанову скасувати та прийняти нову, якою в позові відмовити в повному обсязі. На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає наступне. Законом України «Про Державний бюджет України на 2006 рік» дію ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни», якою встановлено виплату підвищення до пенсій дітям війни, зупинено на 2006 рік, а п. 12 ст. 71 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» з урахуванням ст. 111 цього Закону - на 2007 рік і відповідно до ст. 111 даного Закону встановлено, що у 2007 році підвищення до пенсії або щомісячного довічного грошового утримання чи державної соціальної допомоги, яка виплачується замість пенсії, відповідно до статті 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни» виплачується особам, які є інвалідами (крім тих. на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», у розмірі 50% від розміру надбавки, встановленої для учасників війни (10% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність). Відповідно до ст.6 Конституції України органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Стаття 19 Конституції України передбачає, що правовий порядок в Україні ґрунтується на принципах згідно з яким ніхто не може бути вимушений робити те, що не передбачено законодавством. Одночасно дана норма встановлює, що органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадовці повинні діяти в межах повноважень і способом, передбаченим законодавством України. Рішенням Конституційного Суду від 09.07.2007 року № 6-рп/2007 ст. 111 України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» визнано такою, що не відповідає Конституції України і дана норма втратила чинність з дня ухвалення рішення Конституційним Судом України. Проте, зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» у видаткову частину не внесені тому кошти на виплату даних підвищень в 2007 році були відсутні. Також законодавством не прийнято жодного нормативного акту на виконання вказаних вимог Закону України «Про соціальний захист дітей війни», не визначено на законодавчому рівні за рахунок яких коштів і джерел, в якому порядку, яким чином обчислювати вказаний розмір. Відповідно до п. 15 Положення про Пенсійний фонд України, затвердженого указом Президента України від 01.03.2001 року № 121/2001, Пенсійний фонд України здійснює свої повноваження через створені в установленому порядку його територіальні управління. Пенсійний фонд України у Франківському районі м. Львова здійснює свої повноваження по ефективному використанню коштів Пенсійного фонду України. Реалізація нормативних приписів і пенсійних програм здійснюється шляхом фінансування пенсійних виплат за рахунок чітко визначених прибутковою частиною бюджету Пенсійного фонду джерел і відповідно до конкретних напрямів видаткової частини бюджету Пенсійного фонду України, яким щорічно затверджується Кабінетом Міністрів України. Апелянт зазначає, що судом не взято до уваги заперечення відповідача та не зазначено з яких мотивів відхилено його, чим порушено вимоги ст. 163 КАС України і те, що законодавством України не визначено поняття «мінімальна пенсія за віком» як розрахункової величини для підвищення пенсії згідно з ст.6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни», оскільки, лише ст. 28 Закону України «Про загальнообов'язкове пенсійне страхування» передбачає, що мінімальний розмір пенсії за віком за наявності достатнього страхового стажу встановлюється у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного законом, проте, ч. 3 ст. 28 цього Закону встановлено, що мінімальний розмір пенсії за віком, встановлений на рівні прожиткового мінімуму застосовується виключно для визначення розмірів пенсій, призначених згідно з даним Законом. Тому позивач та суд неправильно трактують норми законодавства, оскільки вони провели неіснуючу аналогію щодо понять «мінімальна пенсія за віком» та «прожитковий мінімум», про що свідчить наданий суду позивачем розрахунок доплати до пенсії. Даний розрахунок є незаконним та не ґрунтується на нормах законодавства. Дане питання вирішене в 2008 році, шляхом внесення змін до ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни», де передбачено, що дітям війни (крім тих, на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту») до пенсії або щомісячного довічного грошового утримання чи державної соціальної допомоги, що виплачується замість пенсії, виплачується підвищення у розмірі надбавки, встановленої для учасників війни. Управлінням Пенсійного фонду України у Франківському районі м. Львова з 01.01.2008 року призначено підвищення до пенсії в розмірі 10% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Пунктом 17 ст. 77 Закону України «Про державний бюджет на 2006 рік» зупинено дію ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни». Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державний бюджет на 2006 рік» від 19.01.2006 року, який набрав чинності 02.04.2006 року, п. 17 ст. 77 виключено. Однак ст. 110 даного Закону встановлено, що пільги дітям війни, передбачені ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни» запроваджуються поетапно, за результатами виконання бюджету у першому півріччі, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Враховуючи, що Кабінет Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету не приймав жодних нормативно-правових актів за результатами виконання бюджету у першому півріччі 2006 року, не був визначений порядок проведення таких виплат, а також те, що зазначена норма не була визнана у встановленому порядку неконституційною, отже, підлягала виконанню, суд першої інстанції правомірно відмовив у задоволенні позову в частині виплати позивачу підвищення до пенсії як дітям війни за 2006 рік. Тому не підлягають задоволенню позовні вимоги в частині стягнення на користь позивача невиплаченого підвищення до пенсії як дітям війни за 2006 рік.
Також не підлягають задоволенню позовні вимоги в частині стягнення на користь позивача невиплаченої частини підвищення розміру пенсії за період з 01 січня до 09 липня 2007 року, оскільки до прийняття рішення Конституційного Суду України прийняте 09.07.2007 року № 6-рп про визнання неконституційним, зокрема, положення п. 12 ст. 71 та ст. 111 Закону України «Про державний бюджет України на 2007 рік», якими зупинено дію ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни», зазначені норми Закону України «Про державний бюджет України на 2007 рік» були чинними та підлягали виконанню, тому Управління правомірно відмовило позивачу у підвищенні розміру пенсії за цей період , оскільки відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Після прийняття Конституційним Судом України рішення від 09.07.2007 року № 6-рп, яким визнано неконституційними положення п. 12 ст. 71 та ст. 111 Закону України «Про державний бюджет України на 2007 рік», якими зупинено дію ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни», позивачу з 09.07.2007 року повинне нараховуватись та виплачуватись підвищення розміру пенсії, визначене зазначеною нормою Закону, в розмірі 30% мінімальної пенсії за віком, що з врахуванням положень ч. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» та ст. 62 Закону України «Про держаний бюджет України на 2007 рік» становив: з 1 квітня - 406 грн., з 1 жовтня - 411 грн. Однак, як правильно встановив суд першої інстанції, не підлягає стягненню на користь позивача невиплачене підвищення до пенсії як дитині війни на липень 2007 року, так як ОСОБА_1 пропустила без поважних причин строк давності звернення до суду, встановлений ч. 2 ст. 99 КАС України, оскільки згідно з ч. 2 ст. 85 Закону України «Про пенсійне забезпечення» виплата пенсій провадиться за поточний місяць загальною сумою у встановлені строки, але не пізніше 25 числа місяця, за який виплачується пенсія, а, як вбачається з матеріалів справи, позовна заява зареєстрована в суді 28.07.2008 року.
Колегія суддів вважає неправильним висновок суду першої інстанції в частині стягнення на користь позивача підвищення до пенсії за період з січня до квітня 2008 року, оскільки ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни», якою передбачена зазначена виплата, з п. 41 розділу 2 Закону України «Про державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» була викладена в новій редакції, згідно з якою дітям війни (крім тих, на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту») до пенсії або щомісячного довічного грошового утримання чи державної соціальної допомоги, що виплачується замість пенсії, виплачується підвищення у розмірі надбавки, встановленої для учасників війни. Дана норма в період з січня до квітня 2008 року була чинною і таке підвищення виплачувалось ОСОБА_1 у встановленому розмірі, а положення п. 41 розділу 2 Закону України «Про державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» визнане неконституційним лише 22.05.2008 року на підставі рішенням Конституційного суду України № 10-рп/2008.
Доводи відповідачів про те, що мінімальний розмір пенсії за віком, встановлений абз. 1 ч. 1 ст. 28 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» застосовується виключно для визначення розмірів пенсій, призначених згідно з цим Законом, тому цей розмір не може застосовуватись, зокрема для підвищення розміру пенсії дітям війни, є безпідставними, оскільки наявність такої норми за відсутності іншого мінімального розміру пенсії за віком не є підставою для відмови в реалізації позивачу конституційної гарантії та права на отримання підвищення розміру пенсії, виходячи з розміру мінімальної пенсії за віком, як це встановлено ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни».
Крім того, наведене підтверджується практикою Європейського суду з прав людини. Так, відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику суду як джерело права. Як зазначив Європейський суд з прав людини в рішенні від 08.11.2005 року у справі Кечко проти України, заява № 63134/00, в межах свободи дій держави визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак, якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними (п. 23 Рішення) За таких обставин колегія суддів вважає, що приймаючи закони про державний бюджет на відповідні роки, держава, в особі Верховної Ради України в межах повноважень, передбачених ст. 95 Конституції України, визначила видатки на загально суспільні потреби, розмір та їх цільове спрямування. Крім того, згідно з п. 26 зазначеного вище Рішення Суд не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань. З врахуванням зазначеної вище позиції Європейського суду з прав людини, посилання відповідача на відсутність відповідних асигнувань з державного бюджету України на дані виплати колегія суддів не приймає. Відсутність відповідних коштів в державному бюджеті не є підставою невиконання державою своїх зобов'язань, в даному випадку щодо реалізації соціальних гарантій, передбачених законодавством для дітей війни.
За таких обставин оскаржувана постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що відповідно до п. 4 ст. 202 КАС України є підставою для її скасування та прийняття нової постанови.
На підставі наведеного, керуючись ст. ст. 195, 197, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, п. 3 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 207, 254 КАС України, колегія суддів, -
П О С Т А Н О В И Л А:
Апеляційну скаргу Управління Пенсійного фонду України у Франківському районі міста Львова задовольнити частково.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2008 року скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України у Франківському районі міста Львова про стягнення невиплаченої частини підвищення до пенсії як дитині війни задовольнити частково.
Зобов'язати Управління Пенсійного фонду України у Франківському районі міста Львова нарахувати та виплатити ОСОБА_1 підвищення до пенсії як дитині війни відповідно до ст. 6 Закону України «Про соціальний захист дітей війни» в розмірі 30% мінімальної пенсії за віком, за період з 01 серпня 2007 року до 31 грудня 2007 року.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяця з дня набрання постановою законної сили.
Суддя-доповідач С.П. Нос
Судді І.О. Яворський
Я.С. Попко