ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2014 року Справа № 876/3785/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Кузьмича С. М.,

суддів Улицького В. З., Гулида Р. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Львові апеляційну скаргу Голови Чинадіївської селищної ради Мукачівського району на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 січня 2014року у справі № 2a-0770/3621/12 за позовом Державної фінансової інспекції в Закарпатській області до Голови Чинадіївської селищної ради Мукачівського району про зобов'язання виконати вимогу,

в с т а н о в и в :

В червні 2010 року позивач звернувся з позовом до Голови Чинадіївської селищної ради Мукачівського району про зобов'язання виконати вимогу.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 січня 2014 року позов задоволено частково.

Зобов'язано Чинадіївську селищну раду виконати вимогу Контрольно-ревізійного відділу в Іршавському районі від 26 січня 2010 року № 07-11/09 в частині: забезпечити в установленому порядку відшкодування в доходи селищного бюджету коштів в загальній сумі 52478 грн, а саме: суму завищення вартості та обсягів ремонтно-будівельних робіт у сумі 50478 грн; забезпечити в установленому порядку надходження недоотриманої орендної плати за оренду приміщень в сумі 2000 грн.

Вказане рішення оскаржив відповідач котрий вважає, що при прийнятті вищезазначеної постанови судом не були з'ясовані всі обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, а отже постанова є необґрунтованою та такою, що підлягає скасуванню.

Зокрема апелянт вказує на те, що оскільки на виконання Плану контрольно-ревізійної роботи Контрольно-ревізійного відділу в Іршавському районі на IV квартал 2009 року працівниками відділу проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Чинадіївської селищної ради та установ, що фінансуються з бюджету селищної ради за період з 1 січня 2007 року до 30 вересня 2009 року та виявлено порушення, відображені в акті ревізії за період з 1 січня 2007 року до 30 вересня 2009 року, позов про виконання вимоги від 26 січня 2010 року № 07-11/09 повинен подаватися до підконтрольної установи - Чинадіївської селищної ради Мукачівського району Закарпатської області - юридичної особи, фінансово-господарська діяльність якої перевірялася, а не до її посадової особи.

Крім того, при прийнятті постанови судом не враховано заперечення голови Чинадіївської селищної ради Мукачівського району Закарпатської області від 20 вересня 2013 року, вих. № 02-17/997 на адміністративний позов. Зокрема, суду надавались всі докази на підтвердження виконання вимоги Контрольно-ревізійного відділу в Іршавському районі від 26 січня 2010 року № 07-11/09, а саме:

Стосовно забезпечення в установленому порядку відшкодування в доходи селищного бюджету коштів в загальній сутні 50478 грн - суми завищення вартості та обсягів ремонтно-будівельних робіт підрядною організацією Мукачівська філія ВАТ «Ужгородське ШБУ-58» суду надавалися:

Претензія до Мукачівської філії ВАТ «Ужгородське ШБУ-58» від 9 лютого 2010 року, вих. №02-15\105;

Претензія до Мукачівської філії ВАТ «Ужгородське ШБУ-58» від 19 березня 2010 року, вих. №02-15\353;

Претензія до генерального директора Ужгородського ВАТ «Ужгородське ШБУ- 58» від 16 березня 2012 року, вих. №02-15\286;

Позовна заява до Господарського суду Закарпатської області від 26 квітня 2012 року, вих. №02-17\450 (відповідач - Мукачівська філія ВАТ «Ужгородське ШБУ-58»);

Ухвала Господарського суду Закарпатської області від 28 травня 2012 року у справі № 5008/358/2012 за позовом Чинадіївської селищної ради до Мукачівської філії ВАТ «Ужгородське ШБУ-58» про припинення провадження у справі.

Крім того, відповідачем надавався витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців від 20 червня 2013 року з інформацією про припинення юридичної особи ВАТ «Ужгородське шляхово-будівельне управління № 58» (ВАТ Ужгородське ШБУ-58») у зв'язку з визнанням її банкрутом (рішення Господарського суду Закарпатської області від 30 липня 2012 року), відповідно до якого відомості про юридичних осіб-правонаступників відсутні.

Відповідачем надавались докази, що у порядку, встановленому Законом України Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом Чинадіївською селищною радою була направлена ліквідатору ВАТ Ужгородське ШБУ- 58 заява від 9 вересня 2013 року про визнання вимог кредитора.

Чинадієвською селищною радою вжито всіх можливих заходів, передбачених законодавством щодо виконання вимоги Контрольно-ревізійного відділу в Іршавському районі від 26 січня 2010 року № 07-11/09 в частині забезпечення в установленому порядку відшкодування в доходи селищного бюджету коштів в загальній сумі 50478 грн - суми завищення вартості та обсягів ремонтно-будівельних робіт підрядною організацією Мукачівська філія ВАТ «Ужгородське ШБУ-58».

Щодо забезпечення в установленому порядку надходження недоотриманої орендної плати за оренду приміщень в розмірі 2000 грн судом встановлено, що відповідно до нового договору оренди приміщення від 2 лютого 2009 року, пунктом 3.6 якого визначено зобов'язання Орендаря по сплаті орендної плати у розмірі 404,43 грн за місяць до 20 числа, Чинадіївською селищною радою протягом січня-вересня 2009 року недоотримано доходів на загальну суму 2842,53 грн.

Однак, як зазначено позивачем в позовній заяві та неодноразово наголошувалось відповідачем під час судового розгляду справи, новий договір оренди приміщення від 2 лютого 2009 року не був підписаний орендарем - КП «Центральна районна аптека № 4», у зв'язку з чим його користування приміщенням було припинено.

Судом порушено норми процесуального права, передбаченого пунктом 3 частини І статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки суд не застосував необхідну норму законодавства, яку, за таких обстави справи, необхідно було застосувати для вирішення спірних правовідносин, чим порушив принцип верховенства права, закріплений в статтях 8 Конституції України і Кодексу адміністративного судочинства України та не застосував приписи Пленуму Верховного суду України, передбачені постановою № 9 від 1 листопада 1996 року «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», якими визначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії.

Згідно з статтею 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Просить скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

Сторони чи їх представники в судове засідання не з'явилися, тому суд з огляду на вимоги статті 197 КАС України вирішив розглядати справу в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, вислухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Матеріалами справи підтверджується те, що відповідно до пункту 1.3.1 плану роботи на ІV квартал 2009 року КРВ в Іршавському районі, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Чинадіївської селищної ради та установ, що фінансуються з бюджету селищної ради за період з 1 січня 2007 року по 30 вересня 2009 року, про що складено акт від 19 січня 2010 року № 07-18/02.

Листом КРВ в Іршавському районі від 26 січня 2010 року за № 07-11/09 голові Чинадіївської селищної ради Мошак І. І. направлено вимогу про усунення порушень та недоліків, виявлених ревізією, в тому числі пунктів вимоги, які є предметом даного адміністративного позову, а саме: забезпечити в установленому порядку відшкодування в доходи селищного бюджету коштів в загальній сумі 101058,23 грн, а саме: 1) суму завищення вартості та обсягів ремонтно-будівельних робіт в сумі 98340,06 грн, 2) забезпечити в установленому порядку надходження недоотриманої орендної плати за оренду приміщень в сумі 2718,17 грн.

Даною вимогою зазначено про обов'язковість її виконання, та запропоновано подати письмову інформацію про вжиті заходи та виконання вимог КРВ в Іршавському районі в строк до 26 лютого 2010 року.

У зв'язку з невиконанням відповідачем вимоги КРВ в Іршавському районі від 26 січня 2010 року за № 07-11/09, позивач звернувся до суду з позовом, яким просить зобов'язати відповідача виконати вимогу КРВ в Іршавському районі.

Аналізуючи доводи апеляційної скарги та характер спірних правовідносин колегія суддів частково погоджується із доводами апелянта.

Зокрема суд апеляційної інстанції погоджується з тим, що належним відповідачем у вказаній справі повинна бути Чинадіївська селищна рада.

Такий висновок суду апеляційної інстанції базується на тому, що зі змісту позовної заяви зрозуміло, що адміністративний позов поданий позивачем на підставі пункту 10 частини І статті 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (у редакції на момент подання позову), відповідно до якого Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до частин 1, 3 статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Згідно з пунктами 14, 16 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова: представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради.

Таким чином, оскільки на виконання Плану контрольно-ревізійної роботи Контрольно-ревізійного відділу в Іршавському районі на IV квартал 2009 року працівниками відділу проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Чинадіївської селищної ради та установ, що фінансуються з бюджету селищної ради, позов про виконання вимоги від 26 січня 2010 року № 07-11/09 повинен подаватися до підконтрольної установи - Чинадіївської селищної ради Мукачівського району Закарпатської області - юридичної особи, фінансово-господарська діяльність якої перевірялася, а не до її посадової особи.

Відповідно до частини 1 статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Частиною 2 цієї статті передбачено, якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

За відсутності згоди позивача на заміну відповідача суд також має право розглянути адміністративну справу в межах вимог позивача і відмовити у задоволенні позову, якщо визначений позивачем відповідач не порушив його прав, свобод чи інтересів.

Судом першої інстанції не було замінено відповідача чи залучено співвідповідача.

Проте суд першої інстанції постановою від 27 січня 2014 року по справі № 2а-0770/3621/12 зобов'язує саме Чинадіївську селищну раду Мукачівського району Закарпатської області виконати вимогу Контрольно-ревізійного відділу в Іршавському районі від 26 січня 2010 року № 07-11/09.

Колегія суддів погоджується із судом першої інстанції в тому, що статус державної фінансової інспекції в Україні, її функції та правові основи діяльності визначено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 2003 року № 2939 (назва згідно Закону України від 16.10.2012 року № 5463 - VI, станом на час проведення перевірки та винесення вимоги - Закон України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", надалі по тексту в редакції Закону станом на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон 2939).

Статтею 3 Закону 2939 встановлено, що державна фінансова інспекція у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента та Кабінету Міністрів України.

Головним завданням державної фінансової інспекції є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували в період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому (частина 1 статті 2 Закону 2939).

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування (частина 2 статті 2 Закону 2939), інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до довідки з ЄДРПОУ Чинадіївська селищна рада є юридичною особою, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в установах Державного казначейства. Позивачем проведено інспектування у формі ревізії, результати якої викладено в акті від 19 січня 2010 року № 07-18/02, відповідно до якого в ході ревізії виявлено факти порушення законодавства.

Наказом Головного Контрольно-ревізійного управління України від 3 березня 2008 року № 113 затверджено Методичні рекомендації щодо реалізації матеріалів ревізій по окремих видах порушень, та пунктами 2.1.1, 3.1.1, 3.2.1, 3.3.1 передбачено право органів ДКРС на звернення до суду з позовною заявою в інтересах держави, у відповідності до пункту 10 статті 10 Закону 2939, як заходи з реалізації матеріалів ревізії.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).

Положенням установлено, що Держфінінспекція, відповідно до покладених на неї завдань, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-63а14), 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14,) 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14).

Підсумовуючи викладене, колегія суддів прийшла до переконання, що доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції та дають підстави вважати, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми процесуального та матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що в силу статті 202 КАС України, є підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 195, 196, 197, 199, 202, 205, 206, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Апеляційну скаргу Голови Чинадіївської селищної ради Мукачівського району задоволити.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 січня 2014 року у справі № 2a-0770/3621/12 скасувати та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позову.

Стягнути з державного бюджету України в користь Голови Чинадіївської селищної ради Мукачівського району 36,54грн.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі, та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20-ти днів з дня набрання рішенням законної сили.

Головуючий суддя: Кузьмич С. М.

Судді: Улицький В. З.

Гулид Р. М.