ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2014 року Справа № 876/7135/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Шинкар Т.І.,

суддів Большакової О.О.,

Пліша М.А.,

з участю секретаря судового засідання Баранкевич А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Прокуратури Івано-Франківської області та Національного природного парку «Гуцульщина» на постанову Косівського районного суду Івано-Франківської області від 05 червня 2014 року у справі №347/3085/13-а за позовом Івано-Франківського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Національний природний парк «Гуцульщина» про визнання незаконним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

13.11.2013р. Івано-Франківський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері звернувся в інтересах Держави з позовом до Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області (надалі-Рада), просив визнати незаконним та скасувати рішення Ради від 16.07.2013р. «Про затвердження генерального плану».

В порядку ст.53 КАС України, судом в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача залучено Національний природний парк «Гуцульщина» (надалі-Національний парк).

Постановою Косівського районного суду Івано-Франківської області від 05 червня 2014 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Прокуратура Івано-Франківської області та Національний парк оскаржили його в апеляційному порядку, просять постанову Косівського районного суду Івано-Франківської області від 05 червня 2014 року скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Апеляційну скаргу Прокурор обґрунтовує тим, що судом при винесенні постанови не дано оцінку факту непогодження генерального плану Івано-Франківською державною адміністрацією; не взято до уваги, що відповідно до інформації Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, Івано-Франківського обласного управління водних ресурсів, Управління ДСНС України у Івано-Франківській області начальнику Управління містобудування та архітектури Івано-Франківської обласної державної адміністрації відмовлено у погодженні генерального плану с.Пістинь Косівського району у зв'язку із рядом недоліків, які необхідно усунути для подальшого затвердження генерального плану населеного пункту; висновки по затвердженню генплану Головним управлінням Дерземагентства в Івано-Франківській області не погоджувались; філія ДП УДНДІПМ «Діпроміст» (надалі-Діпромісто), яка на замовлення Ради є розробником генплану, станом на жовтень 2013 року призупинила роботу щодо виготовлення генерального плану с.Пістинь у зв'язку з рекомендацією архітектурно-містобудівної ради обладміністрації доопрацювати містобудівну документацію, а також через відсутність узгоджень та пропозицій громадськості і визначення державних інтересів для врахування їх під час розроблення генерального плану; проектні матеріали генерального плану не погоджені з Національним парком, яка є постійним землекористувачем частини земельної ділянки, за рахунок якої збільшується територія Пістинської сільської ради.

Апеляційну скаргу Національний парк обґрунтовує тим, що судом при винесенні постанови не враховано Указ Президента України «Про створення національного парку «Гуцульщина», який є постійним землекористувачем частини земельної ділянки, за рахунок якої планується збільшити територія с.Пістинь. Зазначив, що Національним парком виготовлений проект організації території парку, який пройшов всі експертизи і погодження та затверджений Міністерством охорони природного середовища наказом №440 від 05.10.2010р. При виготовлені графічних матеріалів лісовпорядкування проведено встановлення та узгодження зовнішніх меж землекористування Національного парку. Проте Пістинська сільська рада межу не погодила мотивуючи відсутністю меж населеного пункту, що перешкоджає виготовленню державного акта на право постійного користування землею. Зазначив, що на етапі створення Національного парку були погодження всіх сільських рад, в тому числі Пістинської, щодо включення 27.02.2000р. площі 1297 га відповідних територій лісового фонду до Національного парку згідно висновку, що разом з іншими документами стало підставою для включення цих земель до території, яким на підставі вищезгаданого Указу Президента надано статус земель природно-заповідного фонду України. Оскаржуваним рішенням Рада затвердила генеральний план села, включивши в межі населеного пункту додаткову територію - 1315,4 га, до якої включено понад 600 га державних, особливо цінних земель природно-заповідного фонду покритих лісом без жодного обґрунтування доцільності включення цих територій до генерального плану. Окрім того зазначив, що суд не вирішував питання про те, чи оскаржуване рішення прийняте у відповідності до вимог ч.3 ст.2 КАС України.

В судовому засіданні представники апелянтів апеляційні скарги підтримали. Представники відповідача щодо апеляційних скарг заперечили та вважали рішення суду першої інстанції законним та обгрунтованим.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні в справі матеріали, доводи апеляційних скарг та заперечення в їх сукупності на основі наявних у справі доказів, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційні скарги слід задовольнити з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, рішенням Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області від 16.07.2013р. затверджено генеральний план забудови села Пістинь, згідно якого в межі населеного пункту включено додаткову територію - 1315,4 га.; існуюча площа села - 1087,4 га.; проектна площа села - 2402,8 га.

Проведеною Івано-Франківською міжрайонною прокуратурою з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері перевіркою встановлено невідповідність прийнятого рішення вимогам чинного законодавства: у погодженні генерального плану с.Пістинь відмовлено у зв'язку із наявністю ряду недоліків; під час розроблення генерального плану с. Пістинь державні інтереси не визначено, що стало підставою звернення прокуратури в інтересах Держави з позовом про скасування спірного рішення як такого, що прийнято передчасно.

Надаючи оцінку законності та обґрунтованості рішенню суду першої інстанції колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст.16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011р. №3038 з наступними змінами (надалі-Закон №3038), планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі, як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Як це передбачено ч.5 ст.17 Закону №3038, виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Пунктом 1.3 Порядку розроблення містобудівної діяльності затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 16.11.2011р. №290 передбачено, що відносини між замовником та розробником містобудівної документації в процесі розроблення, затвердження або внесення до неї змін регулюються договором, складеним відповідно до вимог Цивільного кодексу України та інших нормативно-правових актів.

Як вбачається з матеріалів справи, Радою (Замовник) та ДП УДНДІПМ «Діпромісто» (Виконавець) укладено 01.12.2011р. договір №652-11-188, предметом якого є розроблення проекту генерального плану с.Пістинь. На виконання даного договору такий Виконавець виконав та передав Замовнику для професійного обговорення та розгляду на архітектурно-містобудівній раді, а також для проведення громадських слухань щодо врегулювання громадських інтересів.

Відповідно до розділу 2 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затверджене наказом Мінрегіонбуду від 07.07.2011р. №108, рада згідно з наданими чинним законодавством повноваженнями у сфері містобудування та архітектури розглядає містобудівну та проектну документацію і надає рекомендації з питань планування, забудови та іншого використання територій відповідному органу містобудування та архітектури: визначення державних інтересів у проектах містобудівної документації (Генеральна схема планування території України; схеми планування території на регіональному рівні; генеральні плани населених пунктів; детальні плани територій, проекти зонування територій), а також історико-архітектурних опорних планів. Результати розгляду Радою проектів містобудівної документації враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів та мають виключно рекомендаційний характер.

Згідно відповіді ДП «Кутське лісове господарство» від 13.07.2012р. №01-3/438 останнє повідомляло сільського голову Бейсука Т.В, що 605 га земель лісового фонду, які плануються включити в межі села, 546 га в 2002 році було передано під охорону Національного парку. Не зважаючи на те, що 546 га земель рахуються за ДП «Кутське лісове господарство», рекомендовано врегулювати дане питання також з Національним парком.

На підставі вимог ч.5 ст.20 Закону №3038, проект генерального плану був предметом розгляду архітектурно-містобудівної ради 26.12.2012р. яка рекомендувала, в тому числі, врегулювати на рівні райадміністрації земельні питання лісових територій, які долучається в межі генерального плану села та вирішила, в тому числі, при наявності відповідних матеріалів визначитися з територіями, які заплановані під НП «Гуцульщина» та нанести їх на картографічні матеріали.

Згідно до п.3 ч.7 ст.17 Закону №3038, виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту.

Як вбачається з матеріалів справи 26.12.2012р. на архітектурно-містобудівній раді при розгляді генерального плану с.Пістинь Івано-Франківською обласною державною адміністрацією не представлено державних інтересів.

В силу приписів ст.12 Закону України «Про основи містобудування», до компетенції сільських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території-детальних планів територій.

Згідно п.5.5 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затверджене наказом Мінрегіонбуду від 07.07.2011р. №108, Уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує Рада, за 20 робочих днів до розгляду на засіданні Ради проекту містобудівної документації письмово інформує про дату та місце такого розгляду органи державної влади, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду проекту містобудівної документації, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатами розгляду зазначені органи подають уповноваженому органові містобудування та архітектури свої висновки. Письмові висновки додаються до матеріалів засідання Ради.

Згідно відповіді Івано-Франківського обласного управління водних ресурсів від 08.10.2013р. №01-13/1352 останнє інформувало Прокуратуру, що розглянувши звернення управління містобудування та архітектури облдержадміністрації від 27.11.2012р. №73/01-55 про розгляд містобудівної документації с.Пістинь, 19.12.2012р. були підготовлені зауваження до генплану розробленого в 2012 році.

27.12.2012р. Управлінням Держтехногенбезпеки в Івано-Франківській області розглянувши матеріали генплану с.Пістинь розроблені Діпромістом зазначило про необхідність внесення корективів.

Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства 20.12.2012р. за №4-23/96 повідомляло Управління містобудування та архітектури облжержадміністрації, що в отриманих матеріалах відсутній генеральний план с.Пістинь. Крім того, в пояснювальній записці відсутня інформація про землі лісового фонду, які входять в межі села та що карту-схему генплану необхідно погодити з Національним парком. Генеральний план буде погоджено після доопрацювання.

Згідно відповіді Національного парку від 05.04.2013р., адресованої Діпромісто щодо надання інституту погоджені проектні графічні матеріали зазначено, що при прийомі - передачі лісового фонду від Кутського держлісгоспу до Національного парку в постійне користування передано квартали 6,7,8,11,12,13,14 Косівського лісництва Кутського держлісгоспу, які частково чи повністю відносяться до Пістинської сільської ради, але знаходяться за межами населеного пункту і є територією ПЗФ України, а тому Націоальний парк не може погодити на включення територій природно-заповідного фонду Національного парку в генплан забудови с.Пістинь.

Розпорядженнями Кабміну від 27.03.2013р. та №495-р від 03.07.2013р. надано Національному парку дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 116 га та відведення земельних ділянок загальною площею 6674 га (землі державного значення лісогосподарського призначення (ліси), що перебувають у постійному користуванні ДП «Кутське лісове господарство», що знаходяться на території Косівського району Івано-Франківської області, з подальшим наданням їх парку у постійне користування для забезпечення його функціонування).

У листі Пістинської сільської ради від 08.10.2013р. №338 зазначено, що 524 га земель згідно вищезгаданого Розпорядження №495-р знаходяться в межах населеного пункту с.Пістинь.

Колегія судді зауважує, що 22.07.2013р. вже після прийняття Радою рішення про затвердження генерального плану с.Пістинь 16.07.2013р., Діпромісто повторно зверталось до Національного парку та начальника Держуправління охорони навколишнього природного середовища в Івано-Франківській області з проханням надати графічні матеріали меж природно-заповідного фонду на території Пістинської сільради для дачі остаточного проекту генерального плану с.Пістинь та одночасно повідомляло, що у разі їх ненадання Діпромісто не зможе відобразити в генплані відповідні території Національного парку.

Діпромісто №7/679 від 08.10.2013р. листом інформувало Прокурора, що за результатом розгляду проекту генерального плану с.Пістинь, архітектурно-містобудівна рада облдержадміністрації на своєму засіданні вирішила доопрацювати дану містобудівну документацію, а тому на час подання даної відповіді робота щодо розроблення генерального плану с.Пістинь призупинена до узгодження та надання всіх пропозицій громадськості та визначення державних інтересів для урахування їх під час розроблення генерального плану.

Як це зазначено у відповіді Управління містобудування та архітектури облдержадміністрації від 29.10.2013р. №405/06.1-52, адресованій Прокуратурі, згідно з витягом з протоколу №4 засідання архітектурно-містобудівної ради облдержадміністрації від 26.12.2012р. вирішено розроблений генеральний план с.Пістинь Косівського району прийняти за основу та рекомендувати Діпромісту доопрацювати ряд зауважень та пропозицій. Після доопрацювання рекомендовано повторно розглянути на архітектурно-містобудівній раді. У відповіді також зазначено, що на даний час Пістинська сільська рада не зверталась в Управління щодо повторного розгляду на містобудівній раді генерального плану села.

19.12.2013р., тобто після затвердження Радою генерального плану села, Діпромісто листом №7/848 направило Пістинській сільській раді для повторного розгляду доопрацьований генеральний план (основне креслення) с.Пістинь.

Аналіз встановлених обставин у справі дає колегії суддів можливість вважати, що висновки суду першої інстанції щодо не представлення Національним парком жодних даних (документів) на розгляд засідання архітектурно-містобудівної ради облдержадміністрації про наявність права власності чи користування землею на території Пістинської сільської ради, та що інші зауваження вказані в п.2 протоколу № 4 засідання архітектурно-містобудівної ради облдержадміністрації Пістинською сільською радою виконано, про що не заперечували всі учасники судового засідання, то і відпала необхідність повторного розгляду на містобудівній раді, не відповідають вимогам чинного законодавства.

Слід зауважити, що згідно п.6 Постанови Кабміну від 25.05.2011р. №548 «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації», при проведенні експертизи містобудівної документації враховуються висновки органів земельних ресурсів.

Статтею 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що невід'ємною частиною генерального плану населеного пункту є план земельно-кадастрового устрою цього населеного пункту.

Згідно листа Управління містобудуваня та архітектури облдержадміністрації від 07.09.2014р. вбачається, що абз.2 п.4.10 розділу ІV Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 16.11.2011р. №290, на адресу Управління не надавались матеріали генплану с.Пістинь для його повторного розгляду.

У відповідь на прокурорський запит Дерземагентство в Івано-Франківській області 08.10.2013р. за №3146/10/36 повідомляло, що висновки про затвердження генерального плану с.Пістинь не надавало.

Головне управління Дерземагентства в Івано-Франківській області 01.09.2014р. у своєму листі зазначило, що 18.12.20012р. №6773/05/03 Управління надавало листа начальнику Управління містобудування та архітектури, а не висновок щодо виготовлення генплану с.Пістинь. Згідно листа Головне управління Дерземагентства в Івано-Франківській області повідомляло начальника Управління містобудування та архітектури, що для підтвердження відповідності висновку землевпорядної експертизи має бути проведена експертиза даного розділу генерального плану. Окрім того, архітектурно-містобудівна рада повинна надіслати для вивчення даний розділ до органів земельних ресурсів для висновку. У листі також зазначено, що незрозумілою є позиція розробників генпланів та органів місцевого самоврядування де в межі населених пунктів включаються території, які включають землі лісового фонду та навіть частини територій Національного парку. Зазначено, що Головне управління Дерземагентства в Івано-Франківській області для визначення необхідних земельних ділянок під населені пункти керується розрахунком необхідної земельної ділянки під населені пункти, передбаченим Тимчасовими вказівками по складанню проектів встановлення меж сільських населених пунктів, затвердженими головою Держкомзему від 30.10.1991р. Вказаний розділ матеріалів генерального плану с.Пістинь для розгляду в Управління не надходив.

Слід зауважити, що Указом Президента України від 14.05.2002р. №456, створено на території Косівського району національний природний парк «Гуцульщина», який підпорядковано Міністерству екології та природних ресурсів України. Установлено площу земель Національного парку в розмірі 32 271 га та надано статус земель природно-заповідного фонду, з них 7 606 га передано парку в постійне користування з вилученням у землекористувачів.

Відповідно до переліку землекористувачів, землі яких мають бути надані у постійне користування Національного парку - Пістинське лісництво 503 га, а за переліком землекористувачів, землі яких мають бути включені до складу Національного парку без вилучення - Пістинське лісництво 1012 га, що підтверджено актом приймання передачі матеріальних цінностей від 23.08.2002р.

16 лютого 2010 року набрав чинності Закон №1826-V, яким, зокрема, статтю 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» №2456-ХІІ після частини третьої доповнено новою частиною такого змісту: «Межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду».

Аналізуючи обставини справи та вимоги чинного законодавства колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції, ухвалюючи рішення, не врахував положення частини 4 статті 7 Закону №2456-ХІІ, адже на час прийняття Радою спірного рішення (16 липня 2013 року) визначення меж об'єктів природно-заповідного фонду (Національного парку) до встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі, їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Дана позиція суду узгоджується з позицією ВСУ, викладеною у Постанові від 01.10.2013р. у справі 21-228а13.

Отже, покликання суду першої інстанції на те, що на час розгляду судом справи по суті у Національного парку відсутні документи, які підтверджують право користування земельною ділянкою, в той час як долученими до матеріалів справи Державними актами на право власності на земельні ділянки стверджено, що межівниками власників вказаних земельних ділянок є Пістинська сільська рада а також ДП «Кутське лісове господарство», не є обґрунтованим в силу приписів статті 7 Закону № 2456-ХІІ.

Колегія суддів приходить до переконання, що спірне рішення, яке є предметом судового спору, прийняте Пістинською сільською радою передчасно, оскільки при його прийнятті не було враховано положень ст.7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України», зауважень архітектурно-містобудівної ради Івано-Франківської облдержадміністрації, не дотримана Радою процедура отримання погодження від компетентних органів, перед затвердженням генерального плану, що був предметом розроблення Діпромістом, отже таке прийняте без дотриманням принципів, передбачених ч.3 ст.2 КАС України.

Окрім того колегія суддів зауважує, що в силу приписів ст.18 КАС України (предметна підсудність) та враховуючи суб'єктний склад у спірних правовідносинах (позов Прокурора в інтересах Держави до Ради) дана адміністративна справи підсудна Івано-Франківському окружному адміністративному суду, що згідно ст.202 КАС України є підставою для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення: розгляд і вирішення справи неповноважним судом.

Частиною 2 ст.19 Конституції України та ч.3 ст.2 КАС України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

В силу приписів ст.202 КАС України, яка визначає підстави для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення: невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи; розгляд і вирішення справи неповноважним судом, колегія суддів приходить до переконання, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню, а позов - до задоволення.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Прокуратури Івано-Франківської області та Національного природного парку «Гуцульщина» - задовольнити.

Постанову Косівського районного суду Івано-Франківської області від 05 червня 2014 року у справі №347/3085/13-а - скасувати та прийняти нову.

Позов Івано-Франківського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Пістинської сільської ради Косівського району Івано-Франківської області від 16.07.2013р. «Про затвердження генерального плану».

Постанова набирає законної з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т.І. Шинкар

Судді О.О. Большакова

М.А. Пліш

Повний текст Постанови виготовлено 07.11.2014р.