ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ВОЛИНСЬКОЇ ОБЛАСТІ
43010, м. Луцьк, пр. Волі, 54 а
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
"04" грудня 2006 р. | Справа № 03/77-11А. |
за позовом Прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Волинської обласної державної адміністрації, м. Луцьк
до відповідача Волинської обласної ради, м. Луцьк
про визнання нечинним рішення №3/29 від 29.06.2006р.
Головуюча суддя Сініцина Л.М.
Судді Бондарєв С.В.
Якушева І.О.
При секретарі Пастушук А.М.
Представники:
від позивача: Данай-Тарасенко В.В. –гол. спец. юрид. відділу, дов. в справі
від відповідача Валюх В.М. –адвокат, дов. в справі
Могильончик І.Ю. –нач. відділу з пит. юрид. забезпеч., дов. в справі
В судовому засіданні взяв участь прокурор відділу представництва прокуратури Волинської області Сидорчук І.М.
Суть спору: Прокурор Волинської області звернувся в суд з позовом в інтересах держави в особі Волинської обласної державної адміністрації до Волинської обласної ради про визнання нечинним рішення №3/29 від 29.06.2006р. «Про структуру, чисельність виконавчого апарату обласної ради та витрати на його утримання». Свої вимоги обґрунтував тим, що відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України. Стаття 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»містить положення про те, що заступник голови обласної ради обирається відповідною радою у межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження до обрання заступника голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення його повноважень. З додатку 1 до Постанови Кабінету Міністрів України від 03.12.1997р. за № 1349 «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування»вбачається, що у типовому штаті апарату обласної ради, якого Кабінет Міністрів України рекомендував дотримуватися, передбачено посаду лише одного заступника голови обласної ради. Умови оплати праці посадових осіб органів місцевого самоврядування Волинської області , із врахуванням типових штатів апаратів рад та їх виконавчих органів визначені виходячи із критеріїв –чисельність населення адміністративно-територіальної одиниці; обсяг виконуваної посадовою особою роботи. Зі змісту «Методичних рекомендацій щодо особливостей прийняття (обрання) на службу посадових осіб органів місцевого самоврядування», затверджених Головним управлінням державної служби України 06.02.2002р. вбачається, що Головдержслужба також керувалась тим положенням, що в обласній раді Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»передбачена посада лише одного заступника. Обласний бюджет на 2006 рік є дотаційним. Хоча Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»та підзаконними нормативно-правовими актами визначено порядок обрання лише одного заступника голови обласної ради, однак, фактично, оспорюваним рішенням вводиться друга посада заступника. Волинська обласна державна адміністрацію володіє делегованими повноваженнями щодо підготовки та виконання обласного бюджету і зобов’язана забезпечити на території Волинської області виконання органами місцевого самоврядування, іншими установами та організаціями Конституції, Законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України. Прийняттям Волинською обласною радою рішення щодо введення в структуру апарату посади другого заступника, знівельовано інтереси держави в особі Волинської обласної державної адміністрації в частині недотримання органом місцевого самоврядування правового порядку, що проявилось у порушенні відповідачем положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідач у запереченнях на позовну заяву просить в задоволенні позовних вимог прокурора відмовити, посилаючись на те, що згідно п.4 ч.1 ст. 43, ч.6 ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішення питання про затвердження, за пропозицією голови обласної ради, структури і чисельності виконавчого апарату ради віднесено до виключної компетенції самої обласної ради шляхом розгляду цього питання на пленарному засіданні ради. Статтею 58 вказаного закону передбачено створення відповідною радою виконавчого апарату ради; його структура і чисельність, витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови; заступники голови входять до складу виконавчого апарату ради. Частина 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»підтверджує порядок прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посаду не заступника, а заступників голови обласної ради. Стаття 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування містить положення про можливість органів місцевого самоврядування самостійно визначати свої власні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління. Інтереси держави та облдержадміністрації при прийнятті оспорюваного рішення порушені не були. Бюджетна система України складається з державного та місцевих бюджетів відповідно до ст. 5 Бюджетного кодексу України. Місцева державна адміністрація, яка фінансується з Державного бюджету України, а не обласного бюджету, складає і подає на затвердження ради проект обласного бюджету, який в подальшому затверджує обласна рада. Голова місцевої державної адміністрації щорічно звітує перед відповідною радою з питання виконання бюджету. Обласні бюджети затверджуються виключно обласними радами. Розпорядником коштів, передбачених на утримання обласної ради та її виконавчого апарату є голова обласної ради згідно п.11 ч.6 ст.55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Приймаючи рішення щодо введення в структуру виконавчого апарату обласної ради посади другого заступника, Волинська обласна рада діяла в межах повноважень, наданих їй чинним законодавством України, не порушуючи інтересів держави та Волинської обласної державної адміністрації. Прокурор на підтвердження позовних вимог посилається на підзаконні нормативно-правові акти, проте акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування визнаються незаконними в судовому порядку лише з мотивів невідповідності Конституції або законам України, а не підзаконним актам. Згідно судовій практиці по Україні в таких справах в позовах відмовляється.
В судовому засіданні прокурор та представники позивача позов підтримали з підстав, зазначених у позовній заяві, а представники відповідача позов заперечили з підстав, зазначених у запереченнях на позовну заяву.
Із досліджених матеріалів справи, пояснень представників сторін, господарський суд,—
В С Т А Н О В И В:
Рішенням Волинської обласної ради п’ятого скликання № 3/29 від 29.06.2006р. «Про структуру, чисельність виконавчого апарату обласної ради та витрати на його утримання»було вирішено затвердити структуру та чисельність виконавчого апарату обласної ради, відповідно до якої до керівництва ради та патронатної служби обласної ради входить два заступника голови обласної ради. Вказане рішення прийнято відповідно до пункту 4 частини 1 статті 43 з врахуванням положень статей 55,58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 10,21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»(а.с.5,74).
Розпорядженням Волинської обласної ради №246-р від 26.10.2006р. «Про розподіл обов’язків між головою та заступниками голови обласної ради»затверджено розподіл обов’язків між головою та заступниками голови обласної ради (а.с.75-80).
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»від 21.05.1997р. з подальшими змінами та доповненнями, виключно на пленарних засіданнях обласної ради вирішуються питання затвердження за пропозицією голови ради структури, чисельності виконавчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого апарату.
Згідно пункту 3 частини 6 статті 55 вказаного Закону голова обласної ради представляє раді кандидатури для обрання на посаду заступника голови; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання.
Частиною 3 статті 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»передбачено, що виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою; його структура і чисельність, витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови.
Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Згідно статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997р., органи місцевого самоврядування повинні мати можливість самостійно визначати свої внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і забезпечення ефективного управління.
Частиною 1 статті 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»від 07.06.2001р. з подальшими змінами та доповненнями передбачено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється на посаду голови та заступників голови обласної ради шляхом обрання відповідною радою.
Тобто, приймаючи рішення №3/29 від 29.06.2006р., Волинська обласна ради діяла в межах повноважень, її виключної компетенції, наданої їй чинним законодавством України. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»не забороняє радам обирати більше одного заступника, статті 43 і 58 цього закону дають таке право обласним радам, що є їх виключною компетенцією. А Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування»(стаття 10), який визначає порядок прийняття на службу в органи місцевого самоврядування, підтверджує право прийняття на посаду не одного, а декількох заступників голови обласної ради.
Як вбачається з матеріалів справи, питання щодо введення в структуру виконавчого апарату обласної ради посади другого заступника голови обласної ради постало ще у 2004 році. Ухвалою фракції блоку «Наша Україна» - блоку Ю.Тимошенко у Волинській обласній раді від 18.12.2004р., підписаною 56 депутатами, було запропоновано обласній раді внести доповнення до штатного розпису виконавчого апарату обласної ради в частині введення додатково посади заступника голови обласної ради (а.с.60-64). На засіданні фракції блоку «Наша Україна»- блоку Ю. Тимошенко у Волинській обласній раді 29.03.2005р. слухалось питання про внесення доповнення до штатного розпису виконавчого апарату обласної ради в частині введення додатково посади заступника голови обласної ради (протокол від 29.03.2005р.) (а.с.65). Фракція Народно-демократичної партії рішенням №1 від 22.03.2005р. підтримала пропозицію фракції «Наша Україна та БЮТ»в обласній раді (а.с.66).
Рішенням Волинської обласної ради четвертого скликання №19/9 від 29.03.2005р. «Про введення посади заступника голови обласної ради»вирішено ввести у структуру виконавчого апарату обласної ради посаду заступника голови обласної ради (а.с.70).
Рішенням Волинської обласної ради четвертого скликання №19/10 від 29.03.2005р. «Про структуру, чисельність виконавчого апарату обласної ради та витрати на його утримання»було вирішено затвердити структуру та чисельність виконавчого апарату обласної ради, відповідно до якої до керівництва ради та патронатної служби обласної ради входить два заступника голови обласної ради (а.с.69).
Розпорядженням Волинської обласної ради №71-р від 01.04.2005р. «Про розподіл обов’язків між головою, заступниками голови обласної ради та заступником керівника виконавчого апарату обласної ради –керуючим справами»затверджено розподіл обов’язків між головою, заступниками голови обласної ради та заступником керівника виконавчого апарату (а.с.71-72).
Таким чином, позовні вимоги прокурора Волинської області не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства. Згідно відповідних статей Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»та Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», зазначених вище, встановлення чисельності та структури виконавчого апарату відповідних обласних рад відноситься до повноваження цих рад.
Щодо твердження прокурора, що відповідач ігнорував економічні інтереси держави шляхом недодержання принципів збалансованості бюджетної системи та її ефективності, суд виходить із слідуючого.
Згідно частини 1 статті 5 Бюджетного кодексу України, бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів.
Відповідно до частини 6 статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України та інших місцевих бюджетів.
Пунктом 17 частини 1 статті 43 та частиною 2 статті 61 цього Закону передбачено, що обласні бюджети затверджуються обласними радами виключно на пленарних засіданнях.
Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону (частина 4 статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 7 Бюджетного кодексу України Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними; держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів місцевого самоврядування; самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України.
Згідно підпункту б пункту 1 частини 1 статті 90 Бюджетного кодексу України видатки на обласні ради належать до видатків обласних бюджетів, а пункт 11 частини 6 статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»передбачає, що голова обласної ради є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату.
Статтею 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»від 09.04.1999р. з подальшими змінами та доповненнями, передбачено, що місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання.
Як вбачається з типових штатних розписів працівників виконавчого апарату Волинської області на 2005 та 2006 роки, фонд заробітної плати на місяць, при однаковій кількості посад з веденням в структуру виконавчого апарату посади другого заступника голови обласної ради, з 01.06.2006р. не збільшився, а навпаки зменшився більше як на 10 000 грн. (а.с.30-59). Відповідно до бюджетних запитів на 2006 рік (а.с.81-91), плану асигнувань із загального фонду бюджету на 2006 рік Волинської обласної ради, розрахунків витрат (а.с.95-104), кошторису Волинської обласної ради на 2006 рік (а.с.92-94), штатного розпису (а.с.55-59) видатки Волинської обласної ради на заробітну плату працівників виконавчого апарату не перевищують запланованих.
Отже, прийняте Волинською обласною радою п’ятого скликання рішення № 3/29 від 29.06.2006р. «Про структуру, чисельність виконавчого апарату обласної ради та витрати на його утримання», не порушує економічних інтересів держави та інтересів Волинської обласної державної адміністрації.
Позовні вимоги прокурора Волинської області є безпідставними і до задоволення не підлягають.
Керуючись Бюджетним кодексом України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», статтями 70,71,86,94,158-163,186 Кодексу адміністративного судочинства України, господарський суд –
П О С Т А Н О В И В:
В позові прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Волинської обласної державної адміністрації до відповідача Волинської обласної ради про визнання нечинним рішення №3/29 від 29.06.2006р. «Про структуру, чисельність виконавчого апарату обласної ради та витрати на його утримання», відмовити.
Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про апеляційне оскарження, якщо заяву про апеляційне оскарження не було подано. Якщо було подано заяву про апеляційне оскарження, але апеляційна скарга не була подана у 20 денний строк, постанова суду набирає законної сили після закінчення цього 20 денного строку. Постанова може бути оскаржена до Львівського апеляційного господарського суду. Заява про апеляційне оскарження постанови може бути подана до адміністративного апеляційного суду через суд першої інстанції протягом 10 днів з дня складення постанови в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову може бути подана протягом 20 днів після подання заяви про апеляційне оскарження. Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження.
Головуюча суддя Л.М.Сініцина
Судді Бондарєв С.В.
Якушева І.О.
В повному обсязі постанову складено ___12.2006 року.