ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ
вул. Київська, 150, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим, Україна, 95493
ПОСТАНОВА
Іменем України
|
12.09.08 |
Справа №2-а-1220/08 |
Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим у складі колегії суддів: головуючої судді Циганової Г.Ю., судді Сидоренка Д.В., судді Трещової О.Р., при секретарі судового засіданні Заєвській Н.В.,
за участю представників сторін:
від позивача - ОСОБА_1, ОСОБА_2, представники за дов.,
від відповідача - ОСОБА_3, представник за дов.,
від третьої особи ОСОБА_4 - ОСОБА_5, ОСОБА_6 представники за дов.,
від третьої особи Головного управління МВС України в АРК - ОСОБА_7, представник за дов.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом
,
за позовом Голови Верховної Ради АРК ОСОБА_8
до Міністерства внутрішніх справ України
треті особи - ОСОБА_5, Головне управління МВС України в АР Крим
про визнання протиправним і про скасування наказу
Суть спору: До Окружного адміністративного суду Автономної РеспублікиКрим звернувся з адміністративним позовом Голова Верховної Ради АРК ОСОБА_8 до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправним і про скасування наказу Міністерства внутрішніх справ України від 14.02.2008 №305 о/с “По особовому складу” у частині призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим.
Ухвалою Окружного адміністративного суду АР Крим від 29.07.2008 відкрито провадження по справі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду АР Крим від 30.07.2008 залучені до участі у справі як треті особи, яки не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, ОСОБА_4 та Головне управління МВС України в Автономній Республіці Крим.
Ухвалою Окружного адміністративного суду АР Крим від 30.07.2008 призначено розгляд справи колегією у складі трьох суддів.
У позовній заяві позивачем заявлено клопотання про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Міністерства внутрішніх справ України від 14.02.2008 №305 о/с «По особовому складу», у частині призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим.
Ухвалою Окружного адміністративного суду АР Крим від 01.08.2008 у задоволені клопотання позивача про забезпечення позову відмовлено.
Позивачем 11.08.2008 подано заяву про зміну (збільшення розміру) позовних вимог відповідно до ст.ст.51,137 КАС України, та просить суд визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України від 14.02.2008 №305 о/с «По особовому складу» у частині призначення полковника міліції ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим, визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України від 15.05.2008 №849 о/с «По особовому складу» у частині призначення полковника міліції ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим, обов'язати Міністерство внутрішніх справ України утриматися від видання наказів про призначення полковника міліції ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим.
29 серпня 2008 року позивачем подано заяву про зміну (збільшення розміру) позовних вимог, згідно з якою позивач просить суд визнати протиправними і скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України від 14.02.2008 №305 о/с «По особовому складу» у частині призначення полковника міліції ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим та наказ Міністерства внутрішніх справ України від 15.05.2008 №849 о/с «По особовому складу» у частині призначення полковника міліції ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим, наказ Міністерства внутрішніх справ України від 06.08.2008 №1270 о/с «По особовому складу» у частині призначення полковника міліції ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим, зобов'язати Міністерство внутрішніх справ України утриматися від видання наказів про призначення полковника міліції ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що оскаржувані накази у частині призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в Автономній Республіці Крим суперечать вимогам чинного законодавства тому, що видані без відповідного погодження з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, тобто без дотримання порядку, визначеного Постановою Верховної Ради АР Крим від 20.01.1999 №342-2/99, рішенням Президії Верховної Ради АР Крим від 01.03.1999 №380-2/99, із порушенням статей 4, 29 Конституції АР Крим, затвердженої Законом України від 23.12.1998 №350-XIV. Крім того позивач наполягає на тому, що відповідачем також при віданні зазначених наказів допущено порушення вимог підпункту «б» пункту 40 Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР, яким встановлено, що безперервний строк тимчасового виконання обов'язків за вакантною посадою не повинен перевищувати двох місяців.
У судовому засіданні представники позивача всі позовні вимоги підтримали у повному обсязі та заявили, що 14.02.2008 МВС України видано наказ №305 о/с про призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника ГУМВС України в АР Крим. Але зазначений наказ не відповідає Конституції України та Конституції АР Крим, тому підлягає скасуванню. Представник позивач зазначив, що оскільки ВР АР Крим відповідно до п.13 статті 26 Конституції АР Крим вирішує питання сприяння охорони правопорядку, громадської безпеки, а Голова ВР АР Крим має право погоджувати призначення на посади та звільнення з посад заступників начальників ГУ МВС України в АР Крим, МВС України було зобов'язано погодити призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим з Головою ВР АР Крим ОСОБА_8 Зазначений порядок передбачений також нормативними актами Верховної Ради АР Крим, які є обов'язковими для виконання на території АР Крим. А тому ОСОБА_5 не має права продовжувати виконувати такі обов'язки, що також суперечить Положенню про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ, оскільки він виконує обов'язки більш встановленого Положенням двомісячного терміну. З зазначених причин також є незаконними та підлягають скасуванню накази МВС України від 15.05.2008 №849 о/с та від 06.08.2008 №1270 о/с. Представники позивача також заявили, що повноваження призначення заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим були делеговані Голові ВР АР Крим, тому відповідно до Конституції України та Конституції АРК, таке погодження є обов'язковим. Порушення процедури призначення доводить, що ОСОБА_5 нелегітимно займає посаду виконуючого обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим. Представники позивача також вважають, що відповідач необґрунтовано посилається на п.21 Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ, оскільки цей пункт визначає лише питання внутрішнього розпорядку, а не про призначення осіб на посади. Представники позивача зазначають, що постійне видання наказів про призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки є способом ухилення від обов'язків погоджувати кандидатуру, яка призначається на посаду першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим, що порушує права Голови ВР АР Крим. Представники позивача також зазначили, що Положенням про проходження служби не передбачено призначення особи виконуючим обов'язки, можливо лише тимчасове виконання обов'язків за вакантною посадою, яке не перевищує двох місяців. Таким чином, відповідач вийшов за межи своїх повноважень, призначаючи ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим, оскільки така посада також не передбачена номенклатурою посад.
У судовому засіданні представник відповідача проти позову заперечував та пояснив, що відповідно до Конституції України Автономна Республіка Крим є складовою частиною України і в межах повноважень вирішує питання, що відносяться до її відання. Всі нормативно-правові акти ВР АР Крим не можуть суперечити Конституції та законам України та приймаються на їх виконання. Конституцією АР Крим до повноважень Голови ВР АР Крим віднесено погодження призначення на посади та звільнення посад заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим. Але в 2004 році були внесені зміни до Конституції України стосовно розширення повноважень Кабінету Міністрів України, яким на реалізацію зазначених повноважень було затверджено Положення про Міністерство внутрішніх справ, в якому зазначено, що саме Міністр внутрішніх справ призначає на посади перших заступників та заступників начальників головних управлінь, управлінь МВС в АР Крим, областях. Зазначеним Положенням обов'язковість погодження першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим з Головою ВР АР Крим не передбачена. Представник відповідача також зазначив, що нормативні акти ВР АР Крим, а саме Постанова ВР АР Крим від 20.01.1999 №342-2/99 «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в АРК», зупинена та не підлягає виконанню. Представник відповідача визнав, що відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ строк тимчасового виконання обов'язків не може перевищувати двох місяців, тому наказом від 15.05.2008 №841 о/с ОСОБА_4 було звільнено від виконання обов'язків першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим та наказом від 15.05.2008 №849 о/с його знов призначено виконуючим обовязки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим, а наказом від 06.08.2008 №1243о/с ОСОБА_4 звільнено від виконання обов'язків першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим та наказом від 06.08.2008 №1270 о/с його знов призначено виконуючим обовязки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим. Крім того, представник відповідача зазначив, що Конституцією АР Крим передбачено повноваження Голови ВР АРК погоджувати призначення заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим. Оскільки ОСОБА_5 є виконуючим обов'язки першого заступника, в цьому випадку погодження з Головою ВР АР Крим закон не вимагає. Крім того, представник відповідача не погоджується з таким трактуванням позивачем п.21 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ як таким, що регулює лише питання внутрішнього розпорядку, тому що частиною 2 п. 21 Положення передбачено, що особи зобов'язані проходити службу там, де це викликано інтересами служби і обумовлено наказами прямих начальників. Приймаючи до уваги, що жодним нормативним актом не заборонено призначати особу тимчасово виконуючим обов'язки, позовні вимоги позивача в частині зобов'язати МВС утриматися від видання наказів про призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки є необґрунтованими.
У судовому засіданні представник третьої особи ГУ МВС України в АР Крим проти позову заперечував та повністю підтримав правову позицію відповідача з цього питання, вважає позов таким, щл не підлягає задоволенню.
Представники третьої особи ОСОБА_4 у судовому засіданні також проти позову заперечували та пояснили, що відповідно до п.21 Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом особи, проходять службу саме там, де це викликано інтересами служби і обумовлено наказами прямих начальників. Оскільки посада першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим вакантна, а Міністр внутрішніх справ вважає, що ОСОБА_5 повинен проходити службу саме як виконуючий обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим, то підстав про визнання протиправними та скасування наказів не існує.
Вислухавши пояснення представників позивача, відповідача та третіх осіб, розглянувши матеріали справи, дослідивши надані докази в їх сукупності, суд,
ВСТАНОВИВ:
Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинстває захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією або законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пунктів 1,3 ч.1 ст.17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також на спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління.
Пунктом 7 ч.1 ст.3 КАС України визначено поняття суб'єктів владних повноважень, до яких належать орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч.3 ст.1 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23.12.1998 №350-ХІV, Верховна Рада Автономної Республіки Крим (далі - ВР АР Крим) є представницьким органом Автономної Республіки Крим та здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах своєї компетенції.
Згідно з ч.2 ст.29 Конституції Автономної Республіки Крим голова Верховної Ради представляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим у відносинах з Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами державної влади України, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, громадянами, їх об'єднаннями; посадовими особами та органами інших держав, їх регіонів, об'єднань громадян, установ, організацій; з міжнародними організаціями; організовує діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Аналогічне положення передбачено також ч.3 ст.11 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10.02.1998 №90/98-ВР.
Відповідно до ч.3 ст.29 Конституції Автономної Республіки до компетенції голови ВР АР Крим відноситься забезпечення підготовки засідань ВР АР Крим, здійснення контролю за виконанням рішень та постанов ВР АР Крим, здійснення загального керівництва підготовкою питань, які підлягають розгляду ВР АР Крим, підписання нормативно-правових актів та договорів з питань, віднесених до відання ВР АР Крим, погодження призначення на посади посадових осіб територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, та інше.
Таким чином, судом встановлено, що голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснює публічні функції та повноваження, пов'язані з безпосередньо публічною діяльністю державного органу, який він представляє.
Судом встановлено, що позивачем по справі виступає ОСОБА_8, який обраний головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим рішенням Верховної Ради АР Крим від 12.05.2006 N5-5/06 «Про обрання Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим» відповідно до п.16 ч.2 ст.26 Конституції Автономної Республіки Крим, п.17 ч. 2 ст.9 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим", ст.ст. 44, 45, 49 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Таким чином, здійснюючи передбачені Конституцією та законами України повноваження, голова Верховної Ради АР Крим ОСОБА_8 виступає суб'єктом владних повноважень.
Судом встановлено, що відповідачем по справі є Міністерство внутрішніх справ України. Відповідно до ст.5 Указу Президента України «Про зміни в системі центральних органів державної виконавчої влади України» від 25.02.1992 N98, із змінами і доповненнями, Міністерство внутрішніх справ України входить до системи центральних органів державної виконавчої влади.
Згідно з п.1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.10.2006 N1383, із змінами і доповненнями, Міністерство внутрішніх справ України (МВС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, у правовідносинах з фізичними, юридичними особами, здійснюючи передбачені Конституцією та законами України повноваження, Міністерство внутрішніх справ України являється суб'єктом владних повноважень.
Враховуючи викладене, спір, що виник між головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Міністерством внутрішніх справ України, як суб'єктами владних повноважень, які здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, мають ознаки публічно-правового спору з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, а справа стосовно вирішення зазначеного спору являється справою адміністративної юрисдикції.
Оцінюючи обґрунтованість позовних вимог позивача, правомірність дій відповідача, суд враховує, що компетенція в сфері державного управління - це закріплена в законодавстві сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу або посадової особи, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань, що полягають у здійсненні управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави.
Компетенцію органу чи посадової особи складають їхні владні повноваження, визначені законом. Тому вирішуючи компетенційний спір з урахуванням завдань адміністративного судочинства суд повинен з'ясувати та розв'язати законодавчі колізії, усунути наслідки дублювання повноважень, встановити факти зловживання чи їх перевищення, як позивачем, так і відповідачем по справі, оскільки обидва учасника являються суб'єктами владних повноважень.
Стаття 19 Конституції України зобов'язує орган влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Отже «на підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень повинний бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України та зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, встановлених законами.
«У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури вчинення дії, і повинен обирати лише встановлені законом способи правомірної поведінки при реалізації своїх владних повноважень.
Суд з'ясовує, чи використане повноваження, надане суб'єкту владних повноважень, з належною метою; обґрунтовано, тобто вчинено через вмотивовані дії; безсторонньо, тобто без проявлення неупередженості до особи, стосовно якої вчиняється дія; добросовісно, тобто щиро, правдиво, чесно; розсудливо, тобто доцільно з точки зору законів логіки і загальноприйнятих моральних стандартів; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, тобто з рівним ставленням до осіб; пропорційно та адекватно; досягнення розумного балансу між публічними інтересами та інтересами конкретної особи.
Згідно зі статтею 136 Конституції України представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.
Частиною 2 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим також встановлено, що повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України і законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.
Відповідно до ч.3 ст.11 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10.02.1998 №90/98-ВРГолова Верховної Ради представляє Верховну Раду АР Крим у її відносинах з центральними та місцевими органами влади України, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, громадянами, а також їх об'єднаннями.
Частиною 4 ст.11 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» визначені основні повноваження Голови Верховної Ради АРК, а відповідно до ч.5 Закону інші повноваження та порядок діяльності Голови ВР АР Крим визначаються відповідно до Конституції України, цього Закону, Конституцією АР Крим і регламентом Верховної Ради АР Крим.
Відповідно до п.10 ч.3 ст.29 Конституції АР Крим до повноважень голови Верховної Ради АР Крим віднесено погодження призначення на посади і звільнення з посад заступників начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Криму.
Судом встановлено, що наказом Міністра внутрішніх справ України від 14.02.2008 №305 о/с полковник міліції ОСОБА_4 призначений виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим.
Наказом тимчасово виконуючого обов'язки Міністра внутрішніх справ України від 15.05.2008 №841 о/с полковник міліції ОСОБА_4 від виконання обов'язків першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим звільнений.
Наказом тимчасово виконуючого обов'язки Міністра внутрішніх справ України від 15.05.2008 №849 о/с полковник міліції ОСОБА_4 призначений виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим.
Наказом Міністра внутрішніх справ України від 06.08.2008 №1243 о/с полковник міліції ОСОБА_4 від виконання обов'язків першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим звільнений.
Наказом Міністра внутрішніх справ України від 06.08.2008 №1270 о/с полковник міліції ОСОБА_4 призначений виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим.
Зазначені дії стали підставою виникнення публічно-правового спору між Головою Верховної Ради АР Крим та Міністерством внутрішніх справ України, за результатами якого Голова ВР АР Крим, вважаючи, що його повноваження порушені відповідачем, так як призначення першим заступником начальника ГУ МВС України в АР Крим не було з ним погоджено, просить суд визнати протиправними та скасувати всі накази про призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим.
Згідно зі ст.1 Закону України "Про міліцію" від 20.12.1990 №565-XII, із змінами і доповненнями, міліція в Україні - державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.
Згідно з ч.1 ст.7 Закону України «Про міліцію» міліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції.
Відповідно до частин 4,5 ст.7 Закону України «Про міліцію» організаційна структура і штатна чисельність міліції визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Права і обов'язки, організація роботи та структура підрозділів міліції визначаються положеннями, які затверджуються Міністром внутрішніх справ України відповідно до Закону.
Судом встановлено, що відповідно до пп.7 п.10 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.10.2006 №1383, Міністр внутрішніх справ призначає в установленому порядку і звільняє з посад начальників головних управлінь, управлінь МВС в Автономній Республіці Крим, їх перших заступників та заступників.
Відповідно до п.8 Положення про Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономної Республіці Крим, затвердженого наказом МВС України №94 від 02.02.2004 начальник ГУ МВС України в АР Крим має перших заступників та заступників, кількість яких визначається Міністром внутрішніх справ України. Перших заступників та заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим за його поданням призначає на посади та припиняє повноваження на цих посадах Міністр внутрішніх справ України.
Таким чином, судом встановлено, що законодавством України передбачено наявність в головному управлінні Автономної Республіки Крим таких посад, як перші заступники начальника ГУ МВС України в АР Крим та заступники начальника ГУ МВС України в АР Крим. Судом встановлено, що законодавством встановлений різний порядок призначення осіб на зазначені посади.
Відповідно до пп.7 п.10 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, п.8 Положення про Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в АР Крим перших заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим призначає на посаду Міністр внутрішніх справ України.
Також пп.7 п.10 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, п.8 Положення про Головне управління МВС України в АР Крим встановлено, що заступників начальника ГУМВС України в АРК призначає на посаду Міністр внутрішніх справ України. А крім того, відповідно до п.10 ч.3 ст.29 Конституції АР Крим призначення на посади заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим погоджується Головою Верховної Ради АР Крим.
Таким чином, порядок призначення перших заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим на посаду визначений виключно частинами 4,5 ст.7 Закону України "Про міліцію", пп.7 п.10 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, п. 8 Положення про Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономної Республіці Крим.
Судом встановлено, що діючим законодавством України не передбачено погодження призначення на посаду першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим Головою Верховної Ради Автономної Республіки. Судом також встановлено, що й нормативно-правовими актами ВР АР Крим, а саме рішенням Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 01.03.1999 №380-2/99 «Про затвердження Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням, погодженням на посади, звільненням від посади керівників установ, організацій, підприємств”, Постановою ВР АР Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20.01.1999, також не передбачені повноваження Голови ВР АР Крим погоджувати призначення на зазначену посаду. Зазначеними нормативними актами передбачено виключно погодження призначення на посади заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим,
Статтею 134 Конституції України встановлено, що Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Відповідні положення містяться і у частині 1 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим, в якій зазначено, що Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Автономна Республіка Крим здійснює також повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.
Розкриваючи зміст зазначеної статті Основного Закону України Конституційний суд в своєму рішенні від 27.02.2001 №1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим) також зазначив, що суверенітет України поширюється на всю її територію (частина перша статті 2 Конституції України), невід'ємною складовою частиною якої є Автономна Республіки Крим (статті 134 Конституції України). Тому Верховна Рада Автономної Республіки Крим може вирішувати лише питання, які віднесено до відання Автономної Республіки Крим та належать до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Суд вважає, що зазначені висновки розповсюджуються і на повноваження Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, оскільки вони пов'язані з публічною діяльністю державного органу, який він представляє.
Відповідно до п.12 ч.1 ст.92, ч.2 ст.120 Конституції України організація і порядок діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.
Питання про порядок призначення посадових осіб, порядку внесення пропозицій щодо цих кандидатур, погодження призначення на посаду, перебуває саме в площині діяльності органів виконавчої влади і правових основ державної служби і тому має регулюватися виключно законами України. Адже йдеться про порядок призначення посадових осіб, які є керівниками відповідних державних органів, і невизначеність їх правового статусу, порядку призначення на посаду, погодження призначення, прямо впливає на законність та ефективність їх діяльності. Посади цих керівників не можуть бути тривалий час вакантними, оскільки це може привести до негативних наслідків.
Вирішуючи спір, суд виходить з положень Конституції України, Закону України «Про міліцію», згідно з якими міліція становить єдину систему, а організація та порядок діяльності її органів визначаються виключно законом. Ці правові положення не допускають будь-яких винятків щодо врегулювання правовими актами Верховної Ради АР Крим, розпорядженнями Голови Верховної Ради АР Крим організації і порядку діяльності органів внутрішніх справ, у тому числі, призначення на посаду першого заступника начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України.
Аналізуючи зміст ст.ст.137,138 Конституції України, якими визначена фактично сфера повноважень Автономної Республіки Крим, у тому числі питання, з яких вона здійснює нормативне регулювання, підвідомчі сфери діяльності, суд приходить до висновку, що до таких повноважень не відноситься визначення організаційної структури правоохоронних органів України.
Той факт, що до відання Автономної Республіки Крим належить сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки, не наділяє Голову Верховну Раду АР Крим повноваженнями приймати участь у призначені на посаду першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим, оскільки такі повноваження безпосередньо законами, Конституцією Автономної Республіки Крим не передбачені.
Розкриваючи зміст ст.19 Конституції України, суд зазначає, що органи влади, посадові особи мають діяти лише за однією правовою формулою - Заборонено все, що не дозволено, на відміну від приватних суб'єктів, які керуються простим дозволом, визначеним наступним правилом - Дозволено все, що не заборонено законом.
Відповідно до положень ст.19, ст.134 Конституції України сфера відання Автономної Республіки Крим і коло питань, з яких Автономна Республіки Крим здійснює нормативне регулювання, не можуть бути довільно розширені за правові межі, визначені Конституцією України.
Відповідно до ст.138 Конституції України законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження, але приймаючи до уваги, що повноваження погодження призначення на посаду першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим Голові Верховній Раді АР Крим не делеговані, він має приймати рішення виключно в межах, встановлених п.25 ч.2 ст.26 Конституції Автономної Республіки Крим.
Отже, суд приходить до висновку, що Голова Верховної Ради АР Крим не має права погоджувати призначення на посаду першого заступника начальника Головного Управління МВС України в АР Крим, до його компетенції відноситься виключно погодження призначення на посаду та звільнення з посади заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим.
Суд не може погодитися з доводами позивача, що між посадами заступника начальника та першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим не має жодної різниці, тому позивач має погоджувати призначення всіх заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим.
Як вже зазначалося, законодавчими актами чітко розділяється правовий статус перших заступників та заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим, по-різному вирішений порядок їх призначення на посади, у тому числі не передбачені додаткові погодження при призначені на посади перших заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим. Тому враховуючи вимоги ст.19 Конституції України суд не має права розширювати компетенцію Голови ВР АР Крим, наділяючи його додатковими повноваженнями, оскільки його повноваження можуть бути визначені та делеговані виключно законами України та Конституцією Автономної Республіки Крим.
Суд не погоджується з думкою представників відповідача в тій частини, що нормативно-правові акти в частині визначення порядку призначення на посаду першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим не підлягає застосуванню, оскільки вони суперечать статті 29 Конституції Верховної Ради АР Крим.
Судом встановлено, що в зазначеному випадку відсутня колізія правових норм, оскільки умовами виникнення колізій є введення в дію загальних та спеціальних актів, норми яких суперечать один одному в наслідок часткового співпадіння обсягів їх регулювання, обумовлених специфікою суспільних відносин.
Процедура призначення на посаду уявляє собою систему певних заходів, які необхідно виконати в певній послідовності.
Судом встановлено, що п.10 ч.3 ст.29 Конституції АР Крим регулює лише порядок погодження призначення на посаду заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим, в частині одного елементу зазначеної системи дій - погодження Головою Верховної Ради АР Крим.
Статтею 7 Закону України «Про міліцію» встановлюється організація міліції та її підпорядкованість, повноваження Міністерства внутрішніх справ визначати структури підрозділів міліції. Положеннями про Міністерство внутрішніх справ України, про Головне управління Міністерства внутрішніх справ України вирішується загальний порядок призначення осіб на посаду перших заступників начальників головних управлінь, управлінь МВС України, у тому числі першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим.
Заступники начальників головних управлінь призначаються на посаду Міністром внутрішніх справ, а якщо мова йде про Автономну Республіку Крим, то в цьому випадку відповідно до п.10 ст.29 Конституції АР Крим таке призначення заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим погоджується з Головою Верховної Ради АР Крим, шляхом внесення подання, яке розглядається у порядку, визначеному законом.
Погодження призначення на посаду першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим з Головою Верховною Радою АР Крим жодним нормативним актом не передбачено.
Таким чином, суд встановив, що не існує суперечностей, колізії у застосування правових норм, існує лише різний порядок призначення осіб залежно від посади, на яку він претендує, виконання якого, є умовою легітимності призначення особи на посаду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим судом встановлено наступне.
Відповідно до п.1 Положення порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов'язки визначаються зазначеним Положенням.
Згідно з п.26 зазначеного Положення начальники та інші службові особи органів внутрішніх справ несуть персональну відповідальність за суворе дотримання вимог цього Положення та інших нормативних актів з питань проходження служби і роботи з кадрами.
Пунктом 40 Положення №114 встановлено, що призначення на посади рядового і начальницького складу провадиться відповідними начальниками згідно з номенклатурою посад, що визначається Міністром внутрішніх справ відповідно до його компетенції, враховується, що безперервний строк тимчасового виконання обов'язків за вакантною посадою не повинен перевищувати двох місяців, а за невакантною - чотирьох місяців.
Відповідно до п.21 Положення №114 особи рядового і начальницького складу зобов'язані проходити службу там, де це викликано інтересами служби і обумовлено наказами прямих начальників.
Аналізуючи зазначені норми, суд приходить до висновку, що визначальним в встановленні умов проходження служби в органах внутрішніх справ, є інтереси служби, які обумовлені наказами начальників. Для реалізації зазначених інтересів служби особа або призначається на посаду з урахуванням її спеціальності або досвіду, або на неї тимчасово покладаються виконання обов'язків за певною посадою.
Під час розгляду справи судом встановлено, що наказом Міністра внутрішніх справ України від 14.02.2008 №305 о/с полковник міліції ОСОБА_4 призначений виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим. Наказом тимчасово виконуючого обов'язки Міністра внутрішніх справ України від 15.05.2008 №841 о/с полковник міліції ОСОБА_4 від виконання обов'язків першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим. При цьому безперервний строк тимчасового виконання обов'язків за вакантною посадою першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим склав понад трьох місяців.
Судом встановлено, що наказом тимчасово виконуючого обов'язки Міністра внутрішніх справ України від 15.05.2008 №849 о/с полковник міліції ОСОБА_4 призначений виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим. Наказом Міністра внутрішніх справ України від 06.08.2008 №1243 о/с полковник міліції ОСОБА_4 від виконання обов'язків першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим. При цьому безперервний строк тимчасового виконання обов'язків за вакантною осадою першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим склав понад два місяця.
Таким чином, суд погоджується з доводами позивача, що відповідачем у справі МВС України було допущено порушення вимог підпункту „б” пункту 40 Положення №114, а саме - перевищення встановленого зазначеним підпунктом Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114 безперервного строку тимчасового виконання обов'язків полковником міліції Москальчуком О.О. за вакантною осадою першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим.
Але оцінюючи зазначені порушення, суд приходить до висновку, що недотримання відповідачем встановленого строку для тимчасового виконання обов'язків не є підставою для скасування наказів про покладення на особу таких обов'язків.
Більш того, суд враховує, що наказом Міністерства внутрішніх справ України від 15.05.2008 №841 о/с про звільнення ОСОБА_4 від виконання обов'язків фактично припинена дія наказу Міністра внутрішніх справ України від 14.02.2008 №305 о/с про призначення його на посаду тимчасово виконуючого обов'язки першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим. В свою чергу, наказом Міністра внутрішніх справ України від 06.08.2008 №1243 о/с аналогічно припинена дія наказу тимчасово виконуючого обов'язки Міністра внутрішніх справ України від 15.05.2008 №849 о/с.
Приймаючи до уваги, що суд не має можливості взагалі скасовувати накази, дія яких припинена на день розгляду, позовні вимоги позивача і з цих підстав є необґрунтованими.
У той же час судом встановлено, що Голова Верховної Ради АР Крим має повноваження погоджувати лише призначення на посади заступників начальника ГУ МВС України в АР Крим, та він не має права втручатися в діяльність Міністерства внутрішніх справ при вирішення питання тимчасового покладання обов'язків на особу за певною посадою, оскільки порядок організації діяльності органів внутрішніх справ віднесений до виключної компетенції відповідача.
Приймаючи до уваги, що ОСОБА_5 наказами від 14.02.2008, від 15.05.2008, від 06.08.2008 був призначений не на посаду першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим, а виконуючим обов'язки за такою посадою, суд вважає, що позивач і з цих підстав також не мав повноважень вимагати погодження з ним такого призначення.
Суд вважає, що такі накази є законним ще й тому, що вони прийняті на виконання п.21 Положення №114, оскільки таке тимчасове виконання обов'язків першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим Москальчуком О.О., має бути обумовлено інтересами служби, які визначаються ні Головою ВР АР Крим, а Міністром внутрішніх справ України.
Суд не погоджується з доводами позивача в тій частини, що відповідач не поклав тимчасово обов'язки на ОСОБА_4, як передбачено Положенням, а призначив тимчасово виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим, так як формулювання не змінює ні змісту повноважень, ні обсягу повноважень призначеної особи, ні статусу такої особи.
Крім того, судом встановлено, що позивач, являючись суб'єктом владних повноважень також зобов'язаний здійснювати свої владні повноваження у порядку визначеному законом. Вирішуючи компетенційний спір, як вже зазначалося, суд повинен з'ясувати та розв'язати законодавчі колізії, усунути наслідки дублювання повноважень, встановити факти зловживання чи їх перевищення, як позивачем, так і відповідачем по справі, оскільки обидва учасника є суб'єктами владних повноважень.
Але у спорі з приводу реалізації компетенції суб'єктами владних повноважень, суд повинен врахувати яким чином позивач та відповідач здійснюють владну компетенцію.
Відповідно до п.10 ч.3 ст.29 Конституції АР Крим до повноважень Голови Верховної Ради АР Крим належить погодження призначення на посаду і звільнення з посади заступників начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Криму.
Частиною 2 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим встановлено, що повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України і законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.
Порядок, підстави, процедура надання погодження Головою Верховної Ради АР Крим призначення на посаду заступника начальника ГУ МВС України АР Крим визначені Постановою ВР АР Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20.01.1999 №342-2/99, Рішенням Президиуму Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 01.03.1999 №380-2/99 “Про затвердження Порядку розгляду питань, пов'язаних з призначенням, погодженням на посади, звільненням від посади керівників установ, організацій, підприємств”, які є нормативно-правовими актами ВР АР Крим, прийнятими відповідно до Конституції ВР АР Крим та які є обов'язковими для виконання відповідачем під час реалізації зазначених повноважень.
При цьому суд не погоджується з доводами представника відповідача в тій частини, що Постанова ВР АР Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20.01.1999 №342-2/99 не підлягає застосуванню, оскільки вона зупинена Указом Президента України. Судом встановлено, що дія Постанови була зупинена як така що не відповідає Конституції України та законам України згідно з Указом Президента України від 08.07.2000 №866/2000. Рішенням Конституційного Суду України від 27.02.2001 №1-рп/2001 частину положень Постанови було визнано неконституційними та Постановою Верховної Ради АР Крим від 18.04.2001 №1759-2/01 були внесені відповідні зміни до зазначеного нормативного акту. Тому суд приходить до висновку, що Постанова ВР АР Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20.01.1999 №342-2/99 на час виникнення спірних правовідносин була чинною, а тому підлягає застосуванню для регулювання зазначених спірних правовідносин.
Відповідно до пункту 3 Постанови ВР АР Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20.01.1999 №342-2/99 на підставі Конституції ВР АР Крим з метою створення чіткої системи підзвітності керівних кадрів, удосконалення практики погодження, призначення та звільнення керівників затверджена Номенклатура (перелік) посад осіб, які обираються, призначаються, погоджуються при призначенні на посади та звільнені з посад Верховної Радою АР Крим, її Президією та Головою Верховної ради АР Крим.
Згідно з п.8 Постанови постійна комісія ВР АР Крим з законодавства, законності, правопорядку та військовим питанням зобов'язана визначити форми роботи з кадрами правоохоронних органів, всемірно сприяти тому, щоб в правоохоронних органах працювали компетентні, чесні, принципові та морально стійки особи.
Постановою ВР АР Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20.01.1999 №342-2/99 затведжена Номенклатура (перелік) посад осіб, які обираються, призначаються, погоджуються при призначенні на посади та звільнені з посад Верховної Радою АР Крим, її Президією та Головою Верховної ради АР Крим, відповідно до якої погоджується Головою Верховної ради АР Крим призначення на посаду зокрема заступників начальника ГУ МВС України в Криму, посада першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим не зазначена.
Відповідно до списку керівників установ, організацій, підприємств, які вносять пропозиції про посадові призначення, звільнення, погодження, затверджених рішенням Президії Верховної Ради АР Крим від 01.03.1999 №380-2/99 подання на погодження призначення заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим вноситься начальником ГУ МВС України в АР Крим.
Судом встановлено, що суб'єкт владних повноважень зобов'язані використовувати управлінські функції виключно з метою, з якою вони були надані.
Відповідно до ст.7 Закону України «Про міліцію» права, обов'язки, організація роботи та структура підрозділів міліції визначаються положеннями, які затверджуються Міністром внутрішніх справ України. Відповідно до ст.120 Конституції України виключно законами встановлюється порядок діяльності центральних органів виконавчої влади.
З урахуванням зазначених підстав суд вважає, що позовні вимоги щодо зобов'язання МВС України утриматися від видання наказів про призначення ОСОБА_4 виконуючим обов'язки першого заступника начальника ГУ МВС України в АР Крим, не засновані на законі, тому не підлягають задоволенню.
Суд враховує, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний добросовісно реалізовувати владні повноваження саме для досягнення справедливих результатів та мети, з якою ці повноваження йому надані.
При розгляді даної адміністративної справи судом встановлено порушення відповідачем Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року №114, а саме - перевищення встановленого підпунктом «б» пункту 40 Положення безперервного строку тимчасового виконання обов'язків полковником міліції Москальчуком О.О. за вакантною осадою першого заступника начальника Головного управління МВС України в АР Крим. На зазначені порушення суд вважає необхідним відреагувати окремою ухвалою на адресу відповідача.
На підставі викладеного, враховуючи всі обставини по справі, а також встановлений судом обсяг компетенції позивача та відповідача по справі, порядок та спосіб реалізації ними владних управлінських повноважень, всі докази по справі в їх сукупності, суд вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Приймаючи до уваги, що суд відмовляє у задоволенні позову, сплачений позивачем судовий збір поверненню не підлягає.
У зв'язку зі складністю справи судом 12 вересня 2008 року оголошена вступна та резолютивна частина постанови, а 17 вересня 2008 року постанова складена у повному обсязі.
На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 158-162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
1. У задоволенні позову відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня складання у повному обсязі у разі неподання заяви про апеляційне оскарження (апеляційної скарги).
Якщо після подачі заяви про апеляційне оскарження апеляційна скарга не подана, постанова набирає законної сили через 20 днів після подання заяви про апеляційне оскарження.
Протягом 10 днів з дня складання постанови у повному обсязі через Окружний адміністративний суд АР Крим до Севастопольського апеляційного адміністративного суду може бути подана заява про апеляційне оскарження, після подачі якої протягом 20 днів може бути подана апеляційна скарга.
Апеляційна скарга може бути подана без попереднього подання заяви про апеляційне оскарження, якщо скарга подається у строк, встановлений для подання заяви про апеляційне оскарження (10 днів).
Суддя Окружного
адміністративного суду
Автономної Республіки Крим Циганова Г.Ю.