ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ
вул. Севастопольська, 43, м. Сімферополь, Автономна Республіка Крим, Україна, 95013
< Список >
ПОСТАНОВА
Іменем України
15 листопада 2011 р. < Текст > Справа №2а-9678/11/0170/26
Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим у складі головуючого судді Петренко В.В., за участю секретаря Асєєвої Л.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за адміністративним позовом
Керченського міжрайонного природоохоронного прокурора
до Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_1
про визнання протиправним та скасування рішення,
за участю представників сторін:
від прокуратури - не з’явився;
від відповідача - не з’явився;
від третьої особи - не з’явився.
Суть спору: До Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим надійшов адміністративний позов Керченського міжрайонного природоохоронного прокурора до Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим про визнання протиправним та скасування рішення № 34/42-5 від 20.05.2010 року.
Ухвалами Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 05.08.2011 року відкрито провадження в адміністративній справі, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_1, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.
Прокурор та сторони явку своїх представників у судове засідання 15.11.2011 року не забезпечили, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Відповідач заперечень на адміністративний позов не надав, про причини неявки суду не повідомив, клопотання про відкладення розгляду справи не надсилав.
Приймаючи до уваги, що в матеріалах справи достатньо доказів для з’ясування обставин по справі, суд вважає можливим на підставі статті 128 КАС України розглядати справу за відсутністю представників сторін
Дослідивши матеріали справи та оцінивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд,-
ВСТАНОВИВ:
Рішенням 42 сесії V скликання Войківськї сільської ради АР Крим від 20.05.2010 року № 34/42-5 «Про дозвіл на складання проекту землеустрою з відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1» надано згоду гр. ОСОБА_1 на складання проекту землеустрою з відведення у власність земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку в АДРЕСА_1 (а.с.5).
Керченською міжрайонною природоохоронною прокуратурою проведено перевірку дотримання Войківською сільською радою Ленінського району АР Крим вимог земельного законодавства при розпорядженні земельними ділянками на території с. Курортне Ленінського району АР Крим та в порядку ст.ст. 8, 20 Закону України «Про прокуратуру» подано вимоги до голови Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим від 14.02.2011 року № 4/В-11вих та голови Ленінської райдержадміністрації від 12.03.2011 року № 4/В вих-11 про надання інформації у встановлений строк (а.с. 6, 8) на які отримано відповіді відповідно від 18.02.2011 року № 134/02-20 та від 16.03.2011 року № 01-39/161 (а.с.7, 9).
Судом встановлено, що Керченським міжрайонним прокурором принесено протест № 57-732 вих-11 від 16.06.2011 року на рішення Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим № 34\42-5 від 20.05.2010 року «Про згоду на складання проекту землеустрою з відведення земельної ділянки у власність гр. України ОСОБА_1», яким вимагалося від Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим скасувати рішення № 34\42-5 від 20.05.2010 року (а.с.10).
Рішенням 8 сесії VI скликання Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим від 23.03.2011 року № 119/8-6 відхилено протест прокурора Керченської міжрайонної природоохоронної прокуратури від 16.06.2011 року № 57-732 вих-11 (а.с.11).
Не погодившись з рішенням 8 сесії VI скликання Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим від 23.03.2011 року № 119/8-6, Керченським міжрайонним прокурором подано адміністративний позов до Окружного адміністративного суду АР Крим про визнання протиправним та скасування рішення № 34/42-5 від 20.05.2010 року.
Вирішуючи питання щодо правомірності прийняття спірного рішення, суд зазначає наступне.
Згідно зі ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Статтею 20 Закону визначені повноваження прокурорів, до яких зокрема відноситься право опротестовувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих Рад, підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб.
Відповідно до ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним.
Згідно з ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Зазначена позиція узгоджена з позицією, викладеною в мотивувальній частині Рішення Конституційного суду України від 16.04.09р., № 7-рп/2009 «У справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої, статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якого: зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законами країни визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.
Оцінюючи правомірність дій відповідача, суд керувався критеріями, закріпленими у частині 3 статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, які повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владного суб’єкта.
Відповідно до частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Стаття 19 Конституції України зобов’язує орган влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.
Отже «на підставі» означає, що суб’єкт владних повноважень повинний бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України та зобов’язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов’язків, встановлених законами.
«У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов’язаний дотримуватися встановленої законом процедури вчинення дії, і повинен обирати лише встановлені законом способи правомірної поведінки при реалізації своїх владних повноважень.
Суд з’ясовує, чи використане повноваження, надане суб’єкту владних повноважень, з належною метою; обґрунтовано, тобто вчинено через вмотивовані дії; безсторонньо, тобто без проявлення неупередженості до особи, стосовно якої вчиняється дія; добросовісно, тобто щиро, правдиво, чесно; розсудливо, тобто доцільно з точки зору законів логіки і загальноприйнятих моральних стандартів; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, тобто з рівним ставленням до осіб; пропорційно та адекватно; досягнення розумного балансу між публічними інтересами та інтересами конкретної особи.
Згідно з вимогами ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо регулювання земельних відносин.
Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить:
а) розпорядження землями територіальних громад;
б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;
в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;
г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Отже Войківська сільська рада Ленінського району АР Крим є органом місцевого самоврядування, який наділений повноваженнями щодо розпорядження землями відповідної територіальної громади.
У відповідності до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що знаходиться під особливою охороною держави.
Поняття землі визначено у ст.1 Земельного Кодексу України як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави.
Статтею 2 Земельного кодексу України встановлено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Згідно зі ст. 18 Земельного Кодексу України землі України поділяються на категорії за основним цільовим призначенням. Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України землі поділяються на землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Статтею 39 Земельного кодексу України передбачено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови.
Правові та організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, на час прийняття Войківською сільською радою Ленінського району АР Крим рішення № 34/42-5 від 20.05.2010 року, регулювалися Законом України «Про планування і забудову територій».
Статтею 1 Закону України «Про планування і забудову територій» визначено, що генеральний план населеного пункту – це містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Детальний план території – це містобудівна документація, що визначає зонування територій, розташування червоних ліній, інших ліній регулювання забудови, зон, у яких встановлюються планувальні обмеження, розміщення та функціональне призначення об'єктів містобудування, види забудови для окремих районів, мікрорайонів, кварталів та районів реконструкції існуючої забудови населених пунктів.
Відповідно до ст. 10 Закону України «Про планування і забудову територій» планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації (ч. 1).
Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно з встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством (ч. 2).
Містобудівна документація затверджується відповідною місцевою радою з визначенням строку її дії та переліку раніше прийнятих рішень, що втрачають чинність, а також тих рішень, до яких необхідно внести відповідні зміни (ч. 3).
Зміни до містобудівної документації вносяться рішенням ради, яка затвердила містобудівну документацію, після погодження з відповідним спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури (ч. 4).
Статтею 13 Закону України «Про планування і забудову територій» визначено, що детальний план території розробляється згідно з генеральним планом населеного пункту та визначає:
розташування червоних ліній, ліній регулювання забудови;
розташування окремих земельних ділянок та об'єктів містобудування, вулиць, проїздів, пішохідних зон, щільність, поверховість, інші параметри забудови, містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок;
розташування інженерно-транспортної інфраструктури;
принципи формування архітектурно-просторової композиції забудови;
інші вимоги, визначені державними будівельними нормами.
Рішення про розроблення детальних планів території приймаються відповідними радами за поданням їх виконавчих органів, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури відповідно до детального плану території подають висновки і пропозиції сільським, селищним, міським радам та їх виконавчим органам, Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям для наступного прийняття рішень у межах повноважень, визначених законом, щодо:
визначення земельних ділянок для розташування та будівництва об'єктів містобудування та іншого використання;
вибору, вилучення (викупу), надання у власність або користування (оренду) земельних ділянок;
визначення поверховості та інших параметрів забудови території;
розроблення та затвердження місцевих правил забудови, проектів забудови території, проектів розподілу території мікрорайону (кварталу).
Крім того, відповідно до ст. 1 Закону України «Про основи містобудування» (у редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Статтею 12 Закону України «Про основи містобудування» передбачено, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території належить:
затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації;
визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб, внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.
Крім повноважень, зазначених у частині першій цієї статті, сільські, селищні, міські ради затверджують місцеві правила забудови окремих частин населених пунктів або окремі розділи місцевих правил забудови, вносять зміни у зазначені документи за поданням спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури відповідно до законодавства. Міські ради також утворюють спеціально уповноважені органи з питань містобудування і архітектури.
Міські ради, крім міст Києва та Севастополя, також утворюють спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури.
Сільські, селищні і міські ради вирішують й інші питання у сфері містобудування відповідно до законодавства, а також можуть делегувати питання, що належать до їх компетенції, виконавчим органам або відповідним місцевим державним адміністраціям.
Аналіз вищенаведених норм дає можливість суду зробити висновок, що зміни до містобудівної документації вносяться рішенням ради, яка затвердила містобудівну документацію, після погодження з відповідним спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури, відповідно до детального плану території.
Листом Ленінської районної державної адміністрації від 16.03.2011 року, проектом планування і забудови с. Курортне, розробленим у 1975 році, розміщення вулиць Чокракська, Приморська не передбачено (а.с.7).
Як вбачається з листа відповідача від 18.02.2011 року вих. №134/02-20, питання щодо містобудівного обґрунтування розміщення кварталу житлової забудови в с. Курортне на сесії Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим не розглядалися, рішення про затвердження не приймалися (а.с.9).
Листом від 14.09.2011 року вих. № 707/02-20 відповідач повідомив Окружний адміністративний суд АР Крим про те, що земельна ділянка, щодо якої надана згода на складання проекту землеустрою, відноситься до земель сільськогосподарського призначення, зміни категорії на землі житлового фонду на сесії ради не приймалося (а.с. 41).
Таким чином, прийняття відповідачем рішення щодо надання згоди третій особі на складання проекту відводу земельної ділянки, розташованої по вул. Чокракська в с. Курортне відбулося без корегування Проекту планування та забудови с. Курортне, відповідно до якого вул. Чокракська на цей час взагалі не існувала, без погодження його у встановленому законом порядку та без відповідного розроблення та затвердження містобудівного обґрунтування розміщення земельної ділянки.
Відповідно до принципів адміністративної юстиції, сформульованих у ч. 3 ст. 2 КАС України, рішення суб’єкта владних повноважень, повинне бути обґрунтовано, тобто прийнятим з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
З урахуванням постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» від 6 березня 2008 року № 2, суд вказує, що встановлення невідповідності діяльності суб'єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених у ст. 2 КАС України критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову.
В силу викладеного, суд дійшов висновку, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення щодо надання третій особі дозволу на складання проекту відводу земельної ділянки, розташованої на не існуючій вулиці діяв незаконно, з перевищенням наданих йому законом повноважень, а отже рішення Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим № 34/42-5 від 20.05.2010 року «Про дозвіл на складання проекту землеустрою з відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1» має бути визнано протиправним та скасоване.
На підставі викладеного, керуючись статтями 158-163, 167 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Адміністративний позов задовольнити.
2. Визнати протиправним та скасувати рішення Войківської сільської ради Ленінського району АР Крим № 34/42-5 від 20.05.2010 року «Про дозвіл на складання проекту землеустрою з відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1».
Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її проголошення. Якщо проголошено вступну та резолютивну частину постанови або справу розглянуто у порядку письмового провадження, постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її отримання у разі неподання апеляційної скарги.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.
Апеляційна скарга подається до Севастопольського апеляційного адміністративного суду через Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим протягом 10 днів з дня проголошення. У разі проголошення вступної та резолютивної частини постанови або розгляду справи у порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання.
Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Севастопольського апеляційного адміністративного суду.
Суддя < підпис > Петренко В.В.
< Текст >