ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01014, м.Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
м. Київ
16 червня 2011 року 16 год. 05 хв. № 2а-3704/11/2670
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Саніна Б.В., суддях –Келеберди В.І., Клочкової Н. В., при секретарі судового засідання Стець Я.В. розглянувши у судовому засіданні позов та надані сторонами матеріали
за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю «Артемівськ-Енергія»
до Національної комісії регулювання електроенергетики України
прозобов’язання вчинити певні дії
за участю представників сторін:
від позивачаОСОБА_1 (за довіреністю від 05.05.2011 року)
від відповідача ОСОБА_2 (довіреність №1 від 28.12.2010 року)
ВСТАНОВИВ:
17.03.2011 року до судді Окружного адміністративного суду м. Києва Саніна Б.В. надійшов адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Артемівськ-Енергія»до Національної комісії регулювання електроенергетики України (надалі –НКРЕ), в якому просить зобов’язати відповідача внести зміни до п. 1 Постанови від 14.12.2011 року № 1831 «Про затвердження тарифів на теплову енергію ТОВ «Артемівськ-Енергія»(надалі –Постанова №1831), чим затвердити для підприємства позивача економічно обґрунтовані тарифи для всіх категорій споживачів, згідно висновків Державної інспекції з контролю за цінами в Донецькій області № 1635, № 1636 від 13.09.2010 р. та діючого законодавства України, та викласти п. 1 постанови в наступній редакції: «1. Затвердити Товариству з обмеженою відповідальністю «Артемівськ-Енергія» тарифи на теплову енергію: для населення - 342 грн. 11 коп. за 1 Гкал (без ПДВ), крім того допустимий рівень рентабельності в розмірі 7 (сім) відсотків; для бюджетних установ та інших споживачів - 569 грн. 48 коп. за 1 Гкал (без ПДВ), крім того допустимий рівень рентабельності в розмірі 10 (десять) відсотків».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.03.2011 р. було відкрито провадження у справі та призначено попереднє судове засідання на 14.04.2011 р. В попередньому судовому засіданні 14.04.2011 р. було оголошено про відкладення розгляду справи на 27.04.2011 р.
27.04.2011 року було винесено ухвалу про завершення підготовчого провадження по справі та призначено справу до судового розгляду на 26.05.2011 року. Через технічні причини судове засідання призначене на 26.05.2011 року не відбулось, та призначено на 16.06.2011 року.
В судовому засіданні представник позивача позов підтримав в повному обсязі, та вказав, що відповідач під час винесення постанови порушив положення Закону України «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг»(надалі - Закон №2479), Закону України «Про теплопостачання»(надалі - №2633), постанови Кабінету Міністрів України №955 від 10.07.2006 р. «Про затвердження Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води»(надалі –Порядок №955), а саме затвердив тарифи на теплову енергію для населення нижче рівня собівартості її виробництва.
В судовому засіданні представник НКРЕ просить відмовити в задоволенні позову в повному обсязі, та зазначає, що відповідач під час винесення Постанови №1831 діяв в межах та порядку передбаченому положеннями Закону №2479, Закону №2633, та постанова була прийнята із чітким дотриманням чинного законодавства.
16.06.2011 року було оголошено вступну та резолютивну частину постанови, повний текст постанови було виготовлено 17.06.2011 року.
Розглянувши подані сторонами докази, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає що позов не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Позивач, відповідно до Свідоцтва про державну реєстрацію та Довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій, створене та діє в м. Артемівськ Донецької області. Позивач отримав Ліцензію з виробництва теплової енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії (крім певних видів господарської діяльності у сфері теплопостачання, якщо теплова енергія виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії) серія АВ №345158, при цьому, відповідно до пояснень представника позивача, підприємство здійснює централізоване постачання теплової енергії в м. Артемівськ (Донецька область).
Відповідно до преамбули Закону №2633 цей Закон визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об'єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов'язані з виробництвом, транспортуванням, постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання. Статтею 6 Закону №2633, передбачено, що одними із головних принципів на яких будується державна політика у сфері теплопостачання є формування цінової та тарифної політики; забезпечення захисту прав та інтересів споживачів; створення умов для функціонування сфери теплопостачання на принципах самоокупності; сприяння розвитку конкурентних відносин на ринку теплової енергії.
Крім того, відповідно до положень преамбули Закону №2479 цей Закон визначає правові засади організації діяльності Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України (надалі – НКРК України) - державного колегіального органу, що здійснює державне регулювання у сфері теплопостачання (крім діяльності суб'єктів господарювання, які здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні або поновлювані джерела енергії), централізованого водопостачання та водовідведення. При цьому, ст.19 Прикінцевих положень вищевказаного Закону, та положень постанови Кабінету Міністрів України №760 від 11.08.2010 року «Деякі питання державного регулювання ринку комунальних послуг», закріплено, що НКРЕ виконує функції державного регулювання у сфері теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення до закінчення процесу формування НКРК України.
Як наслідок, судом було встановлено, що НКРЕ, під час виконання покладених на неї функцій НКРК України, має належними чином виконувати положення закріплені в Законі №2633, та діяти в межах повноважень що передбачається Законом №2479.
16.09.2010 року та 05.10.2010 року позивач звернувся до НКРЕ із листами №01/1241 та №02/1407 (відповідно), щодо затвердження тарифів на теплову енергію. До вказаних листів позивач надав додатки, серед яких було надано Розрахунок собівартості послуг теплопостачання, висновки Державної інспекції з контролю за цінами в Донецькій області №1635 та №1636 від 13.10.2010 року, загально-виробничі норми питомих витрат палива та електричної енергії, додаткові угоди до договору постачання природного газу, наказ про затвердження норм питомих витрат поливано-енергетичних ресурсів №37 від 11.05.2007 року.
Відповідно до наданих пояснень представником позивача, наданий до НКРЕ тариф на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, був розроблений відповідно до Порядку №955, та собівартість виробництва 1 Гкал для різних суб’єктів, становить:
ь для населення –342,11 грн. за 1 Гкал;
ь для бюджетних установ та інших споживачів –569,48 грн. за 1 Гкал.
Відповідно до ст.1 Закону №2479, під тарифами на комунальні послуги розуміють тарифи на теплову енергію (крім тарифів на виробництво теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії, а також тарифи на послуги централізованого водопостачання та водовідведення.
В п.2 ч.1 ст.5 та абз.5 п.2 ч.1 ст.6 Закону №2479 зафіксовано, що НКРК України застосовує такий засіб регуляторного впливу як встановлення тарифів на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій.
14.12.2010 року НКРЕ було прийнято Постанову №1831, відповідно до якої Товариству з обмеженою відповідальністю «Артемівськ-Енергія»було затверджено нові тарифи на теплову енергію в розмірах:
ь для населення –253,48 грн. за 1 Гкал (без ПДВ);
ь для бюджетних установ –532,19 грн. за 1 Гкал (без ПДВ).
Відповідно до положень ст.16 та ч.3 ст.20 Закону №2633, тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, крім тарифів на виробництво теплової енергії для суб'єктів господарювання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні та поновлювані джерела енергії, затверджуються НКРК України та органами місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законодавством.
Водночас, відповідно до ч.1 ст.10 Закону №2479 зафіксовано, що тарифи на комунальні послуги формуються суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках відповідно до порядків (методик), встановлених НКРК України. В абз. 4 п.2 ч.1 ст.6 Закону №2479 передбачено, що НКРК України здійснює розроблення порядків (методик) формування тарифів на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється НКРК України (надалі –Порядок/Методика формування тарифів).
Однак, як було встановлено в судовому засіданні, станом на дату подання позивачем документів до НКРЕ відповідний Порядок/Методика формування тарифів НКРЕ затверджено не було. Більше того, в судовому засіданні колегією суддів було встановлено, що станом на дату затвердження тарифів позивачу, відповідачем не було затверджено структуру тарифу на теплову енергію. З огляду на вищевказане, враховуючи відсутність закріпленого Порядку/Методики формування тарифів, відповідно до пояснень представника позивача, ТОВ «Артемівськ-енергія»провела визначення структури тарифу теплової енергії, а також здійснила його розрахунок відповідно до положень Порядку №955.
Проте, суд критично ставиться до правомірності використання позивачем Порядку №955, під час обрахування розміру та структури тарифів на теплову енергію, оскільки як було встановлено в судовому засіданні, що підвереджується поясненнями представника позивача, Порядок №955 був затверджений не НКРЕ а Кабінетом Міністрів України. Натомість, положеннями Закону №2633 та Закону №2479 Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями затверджувати Порядок/Методику формування тарифів. Більше того, суд приймає до уваги, що ст.19 Закону України №2479 Кабінету Міністрів України було доручено у тримісячний строк з дня прийняття цього Закону затвердити передбачені цим Законом нормативно-правові акти та привести свої нормативно-правові акти, а також забезпечити приведення нормативно-правових актів органами виконавчої влади у відповідність із цим Законом.
Крім того, як було встановлено в судовому засіданні, позивач не звертався до відповідача із проханням надати роз’яснення щодо можливості використання інших положень/методик розрахунку вартості тарифу на теплову електроенергію, в тому числі і Порядку №955.
Як наслідок, позивач надав до НКРЕ Розрахунок тарифу на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, що був розроблений відповідно до Порядку №955 без жодних правових обґрунтувань, на власний ризик та розсуд.
З огляду на вказане, суд критично ставиться до посилання позивача на Висновок Державної інспекції з контролю за цінами в Донецькій області №135 щодо розрахунку економічно обґрунтованих планових витрат на виробництво житлово-комунальних послуг №1635 та №1636 від 13.10.2010 року, оскільки вказані висновки були отримані позивачем на виконання положень Порядку №955.
Суд також критично ставиться і до посилання представника відповідача, який вказав що правомірно затвердив тарифи на теплову енергію для позивача за відсутності затвердженого НКРЕ Положення/Методики формування тарифів.
Із пояснень представника відповідача, судом було встановлено, що затвердження тарифу на теплову енергію для позивача здійснювалось відповідачем на 10 % до попереднього розміру тарифів, без застосування будь-яких нормативно затверджених формул/методик/положень.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Більше того, в п.1 ч.1 ст.4 Закону №2479 зафіксовано, що одними із основних принципів діяльності НКРК України є законність та незалежність, об'єктивність при прийнятті рішень.
В судовому засіданні колегією суддів було встановлено, що НКРЕ, відповідно до положень ч.1 ст.10 Закону №2479, має право затверджувати нові тарифи на теплову енергію на підставі Положення/Методики формування тарифів, затвердженого НКРЕ. Натомість, станом на дату винесення Постанови №1831, жодного Положення/Методики формування тарифів НКРЕ затверджено не було.
При цьому, положеннями п.2 ст.19 Закону №2479 до встановлення НКРЕ тарифів на теплову енергію, транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) мережами, постачання теплової енергії, а також тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення діють тарифи, що встановлені відповідно органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в установленому законодавством порядку.
Таким чином, з огляду на вищевказане, суд дійшов висновку, що не спростовується відповідачем, що відповідно до положень Закону України №2479, НКРЕ мала право затверджувати для виробників та постачальників теплової енергії виключно ті тарифи на теплову енергію, які мали бути розроблені на підставі Порядку/Методики формування тарифів, затвердженого НКРЕ.
Враховуючи вищевказане, суд встановив, що не спростовується відповідачем, що до затвердження НКРЕ виробникам/постачальникам теплової енергії, нових тарифів, розроблених на підставі та у відповідності до Порядку/Методики формування тарифів, для них мали діяти тарифи які були встановлені відповідно органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в установленому законодавством порядку.
Як наслідок, суд дійшов висновку про безпідставність та протиправність затвердження НКРЕ тарифів на теплову енергію для позивача, що було вчинено не на підставі затвердженого відповідачем Положення/Методики формування тарифів.
Відповідно до п.3 ст.3 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як наслідок, суд дійшов висновку про те, що Постанова №1831 в цілому була прийнята НКРЕ без дотримання порядку та процедури затвердженої Законом №2633 та Законом №2479.
Водночас, відповідно до ч.2 ст.11 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Згідно ст. 162 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, орієнтований перелік яких визначений у вказаній статті. При цьому суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, положення ст.11 та ст.162 КАС України не наділяють адміністративний суд правом виходити за межі позовних вимог в тому разі, якщо в судовому засіданні було встановлено що прийняте суб’єктом владних повноважень рішення порушуватиме права та інтереси суб’єкта владних повноважень, що прийняв таке рішення. Крім того, положення ст.11 та ст.162 КАС України, не наділяють правом адміністративний суд виходити за межі позовних вимог, за результатами якого будуть порушені права та інтереси самого позивача.
Як наслідок, суд встановивши, що постанова НКРЕ №1831 є протиправною в цілому, однак враховуючи положення ст.11 та ст.162 КАС України, не має повноважень вийти за межі позовних вимог та визнати її протиправною в цілому, оскільки тим самим звузить права та інтереси позивача.
Крім того, щодо позовної вимоги ТОВ «Артемівськ-Енергія»щодо зобов’язання відповідача затвердити тарифи судом встановлено наступне.
За своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо затвердження розмірів тарифів на теплову енергію для населення є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого державного органу.
Як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду –тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.3 ст.2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб’єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень –ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.
Таким чином, позовна вимога щодо зобов’язання відповідача затвердити тарифи на теплову енергію в певному розмірі є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому задоволенню не підлягає.
Відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною 1 ст.9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст.71 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Статтею 159 КАС України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення. Ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до ч.2 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз. Враховуючи що суб’єктом владних повноважень не були понесені витрати пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати стягненню із позивача не підлягають.
Відповідно до вищевказаного, та керуючись положеннями ст.ст. 2ё3, 9, 69-71, 158-165, 167, 254 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. В задоволенні позовної заяви Товариству з обмеженою відповідальністю «Артемівськ-Енергія»до Національної комісії регулювання електроенергетики України відмовити в повному обсязі.
Постанова набирає законної сили згідно ст. 254 КАС України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Головуючий суддя Б.В. Санін
Судді В.І. Келеберда
Н. В. Клочкова