ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА
01014, м.Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
м. Київ
19 травня 2011 року 14:31 № 2а-1190/11/2670
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Саніна Б.В., суддях –Клочкової Н. В., Дегтярьова О. В. при секретарі судового засідання Стець Я. В. розглянувши у судовому засіданні позов та надані сторонами матеріали
за позовомКомунального підприємства теплових мереж «Криворіжтепломережа»
до Національної комісії регулювання електроенергетики України
проОскарження рішення суб’єкта владних повноважень
за участю представників сторін:
від позивачаОСОБА_1 (за довіреністю №1 від 16.12.2010 року)
ОСОБА_2 (за довіреністю №29 від 21.02.2011 року)
від відповідача ОСОБА_3 (довіреність №1 від 28.12.2010 року)
ВСТАНОВИВ:
Комунальне підприємство теплових мереж «Криворіжтепломережа»звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом про скасування постанови Національної комісії регулювання електроенергетики України №1844 від 14.12.2010 р. «Про затвердження тарифів на теплову енергію КПТМ «Криворіжтепломережа»в частині затвердження тарифів для населення - 224,58 грн. за 1 Гкал (без ПДВ) та зобов’язання відповідача затвердити тарифи на теплову енергію КПТМ «Криворіжтепломережа»для населення у розмірі 333,00 грн. за 1 Гкал (без ПДВ).
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.01.2011 року позовну заяву було залишено без руху та надано строк до 11.02.2011 року для усунення недоліків позовної заяви.
Після надходження до судді Окружного адміністративного суду м. Києва Саніна Б. В. через Відділ документального обігу та контролю суду документів, ухвалою від 10.02.2011 року було відкрито провадження по справі та призначено до попереднього судового розгляду на 24.02.2011 року. В попередньому судовому засіданні оголошувались перерви на 14.03.2011 року та 24.03.2011 року.
Ухвалою від 24.03.2011 року суд перейшов до судового розгляду по справі по суті. В судових засіданнях оголошувались перерви на 07.04.2011 року, 10.05.2011 року.
19 травня 2011 року було оголошено вступну та резолютивну частину постанови. Повний текст постанови було виготовлено 23 травня 2011 року.
В судовому засіданні представник позивача позов підтримав в повному обсязі, та вказав, що відповідач під час винесення постанови порушив положення Закону України «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг»(надалі - Закон №2479), Закону України «Про теплопостачання»(надалі - №2633), постанови Кабінету Міністрів України №955 від 10.07.2006 р. «Про затвердження Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води», а саме затвердив тарифи на теплову енергію для населення нижче рівня собівартості її виробництва.
В судовому засіданні представник Національної комісії регулювання електроенергетики України (надалі –НКРЕ) просить відмовити в задоволенні позову в повному обсязі, та зазначає, що відповідач під час винесення оскаржуваної постанови діяв в межах та порядку передбаченому положеннями Закону України «Про національну комісію регулювання ринку комунальних послуг», Закону України «Про теплопостачання», а оскаржувана постанова була прийнята із чітким дотриманням чинного законодавства.
Розглянувши подані сторонами докази, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає що позов підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Відповідно до положень преамбули Закону №2479 цей Закон визначає правові засади організації діяльності Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України - державного колегіального органу, що здійснює державне регулювання у сфері теплопостачання (крім діяльності суб'єктів господарювання, які здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні або поновлювані джерела енергії), централізованого водопостачання та водовідведення.
Водночас, відповідно до ст.19 Прикінцевих положень вищевказаного Закону, та положень постанови Кабінету Міністрів України №760 від 11.08.2010 року «Деякі питання державного регулювання ринку комунальних послуг», НКРЕ виконує функції державного регулювання у сфері теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення до закінчення процесу формування Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України.
Комунальне підприємство теплових мереж «Криворіжтепломережа», відповідно до Свідоцтва про державну реєстрацію та Довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій створене та діє в Дніпропетровській області, в м. Кривий Ріг. Позивач отримав Ліцензію з виробництва теплової енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії (крім певних видів господарської діяльності у сфері теплопостачання, якщо теплова енергія виробляється на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), при цьому, відповідно до пояснень представників позивача, підприємство є монополістом в сфері централізованого постачання теплової енергії в м. Кривий Ріг, Дніпропетровської області.
12.08.2010 року Директор Комунального підприємства теплових мереж «Криворіжтепломережа»звернувся до НКРЕ із листом №2345/02, щодо затвердження тарифів на теплову енергію. До вказаного листа позивач надав додатки, серед яких було надано Розрахунок тарифу на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, що був розроблений відповідно до Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України №955 від 10.07.2006 року. Відповідно до наданого позивачем Розрахунку тарифу собівартість виробництва 1 Гкал для різних суб’єктів, становить:
ь для населення –333,00 грн. за 1 Гкал;
ь для бюджетних установ та інших споживачів –567,78 грн. за 1 Гкал.
14.12.2010 року НКРЕ було прийнято постанову №1844 «Про затвердження тарифу на теплову енергію КПТМ «Криворіжтепломережа», відповідно до якої Комунальному підприємству теплових мереж «Криворіжтепломережа»було затверджено тариф на теплову енергію:
ь для населення - 224,58 грн. за 1 Гкал (без ПДВ);
ь для бюджетних установ - 552,15 грн. за 1 Гкал (без ПДВ);
ь для інших споживачів - 552,15 грн. за 1 Гкал (без ПДВ).
Відповідно до преамбули Закону №2633 цей Закон визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності на об'єктах сфери теплопостачання та регулює відносини, пов'язані з виробництвом, транспортуванням, постачанням та використанням теплової енергії з метою забезпечення енергетичної безпеки України, підвищення енергоефективності функціонування систем теплопостачання, створення і удосконалення ринку теплової енергії та захисту прав споживачів та працівників сфери теплопостачання
Відповідно до ст.6 Закону №2633, одними із головних принципів на яких будується державна політика у сфері теплопостачання є формування цінової та тарифної політики; забезпечення захисту прав та інтересів споживачів; створення умов для функціонування сфери теплопостачання на принципах самоокупності; сприяння розвитку конкурентних відносин на ринку теплової енергії.
При цьому, в ч.1 ст.20 Закону №2633 зазначено, що тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, та в тому разі якщо тимчасово тариф на теплову енергію встановлено нижче її собівартості з урахуванням граничного рівня рентабельності, то орган, яким установлено цей тариф, повинен передбачити механізми компенсації цієї різниці в порядку, встановленому законодавством.
В ст.16 Закону №2633 зафіксовано, що встановлення тарифів на теплову енергію суб'єктам природних монополій у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких здійснюється Національною комісією регулювання ринку комунальних послуг України, та при регулюванні господарської діяльності суб'єктів відносин у сфері теплопостачання (крім систем з теплоелектроцентралями, ТЕС, АЕС, іншими когенераційними установками та установками, що використовують нетрадиційні або поновлювані джерела енергії) належать виключно до повноважень даної Комісії. Аналогічна за змістом норма міститься в ч.3 ст.20 Закону №2633, відповідно до якої, тарифи на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, крім тарифів на виробництво теплової енергії для суб'єктів господарювання, що здійснюють комбіноване виробництво теплової і електричної енергії та/або використовують нетрадиційні та поновлювані джерела енергії, затверджуються Національною комісією регулювання ринку комунальних послуг України та органами місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законодавством.
НКРЕ, під час виконання покладених на неї функцій Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України, має належними чином виконувати положення закріплені в Законі №2633, та діяти в межах повноважень що передбачається Законом №2479.
В п.2 ч.1 ст.5 Закону №2479 зафіксовано, що Національна комісія регулювання ринку комунальних послуг України застосовує такий засіб регуляторного впливу на суб'єктів природних монополій як встановлення тарифів на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій.
Відповідно до ст.1 Закону №2479, під тарифами на комунальні послуги розуміють тарифи на теплову енергію (крім тарифів на виробництво теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії, а також тарифи на послуги централізованого водопостачання та водовідведення. Аналогічна позиція щодо повноважень Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України закріплено в абз. 5 п.2 ч.1 ст.6 Закону №2479.
Більше того, в ч.1 ст.10 Закону №2479 зафіксовано, що тарифи на комунальні послуги формуються суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках відповідно до порядків (методик), встановлених Національною комісією регулювання ринку комунальних послуг України. В абз. 4 п.2 ч.1 ст.6 Закону №2479 передбачено, що Національна комісія регулювання ринку комунальних послуг України здійснює розроблення порядків (методик) формування тарифів на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється Національною комісією регулювання ринку комунальних послуг України (надалі –Порядок/Методика формування тарифів).
Однак, як було встановлено в судовому засіданні, станом на дату подання позивачем документів до НКРЕ відповідний Порядок/Методика формування тарифів НКРЕ затверджено не було. Більше того, в судовому засіданні колегією суддів було встановлено, що станом на дату затвердження тарифів позивачу, була відсутня затверджена структура тарифу. Із пояснень представника відповідача, судом було встановлено, що вказана структура тарифу повинна була затверджена НКРЕ у відповідному Порядку/Методиці формування тарифів.
Враховуючи відсутність закріпленого Порядку/Методики формування тарифів, позивач провів визначення структури тарифу теплової енергії, а також здійснив його розрахунок відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України №955 від 10.07.2006 року «Про затвердження Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води».
Однак, суд критично ставиться до правомірності використання позивачем Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України №955 від 10.07.2006 року, під час обрахування розміру та структури тарифів на теплову енергію.
Так, як було встановлено в судовому засіданні, що підвереджується поясненнями представника позивача, Порядок формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води був затверджений постановою Кабінету Міністрів України, а не НКРЕ.
Водночас, положеннями Закону №2633 та Закону №2479 Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями затверджувати Порядок/Методику формування тарифів. Більше того, суд звертає увагу, що ст.19 Закону України №2479 Кабінету Міністрів України було доручено у тримісячний строк з дня прийняття цього Закону затвердити передбачені цим Законом нормативно-правові акти та привести свої нормативно-правові акти, а також забезпечити приведення нормативно-правових актів органами виконавчої влади у відповідність із цим Законом.
Крім того, як було встановлено в судовому засіданні, позивач не звертався до відповідача із проханням надати роз’яснення щодо можливості використання інших методик розрахунку вартості тарифу на теплову електроенергію, в тому числі і Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води порядку затвердженому постановою Кабінету Міністрів України №955 від 10.07.2006 року.
Як наслідок, позивач надав до НКРЕ Розрахунок тарифу на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії, що був розроблений відповідно до Порядку формування тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води порядку затвердженому постановою Кабінету Міністрів України №955 від 10.07.2006 року, без жодних правових обґрунтувань та на власний розсуд.
Водночас, суд критично ставиться і до посилання представника відповідача, який вказав що правомірно затвердив тарифи на теплову енергію для позивача за відсутності затвердженого НКРЕ Положення/Методики формування тарифів.
Так, зокрема в судовому засіданні колегією суддів було встановлено, що підтверджується поясненнями представника відповідача, НКРЕ, відповідно до положень Закону №2633 та Закону України №2479, повинна була затверджувати для виробників та постачальників теплової енергії виключно ті тарифи, які повинні були бути розроблені на підставі Порядку/Методики формування тарифів затвердженого НКРЕ
Більше того, відповідно до положень ст.19 Закону №2479 до встановлення НКРЕ тарифів на теплову енергію, транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) мережами, постачання теплової енергії, а також тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення діють тарифи, що встановлені відповідно органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в установленому законодавством порядку.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.4 Закону №2479 одними із основних принципів діяльності Національної комісії регулювання ринку комунальних послуг України є законність та незалежність, об'єктивність при прийнятті рішень.
Таким чином, суд дійшов висновку, що до затвердження НКРЕ виробникам/постачальникам теплової енергії, нових тарифів, розроблених на підставі та у відповідності до Порядку/Методики формування тарифів, для них мали діяти тарифи які були встановлені відповідно органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в установленому законодавством порядку.
Відповідно до п.3 ст.3 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як наслідок, суд дійшов висновку про те, що постанова Національної комісії регулювання електроенергетики України №1844 від 14.12.2010 р. «Про затвердження тарифів на теплову енергію КПТМ «Криворіжтепломережа»в цілому була прийнята без дотримання порядку та процедури затвердженої Законом №2633 та Законом №2479.
Водночас, відповідно до ч.2 ст.11 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Згідно ст. 162 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково. У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову, орієнтований перелік яких визначений у вказаній статті. При цьому суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, положення ст.11 та ст.162 КАС України не наділяють адміністративний суд правом виходити за межі позовних вимог в тому разі, якщо в судовому засіданні було встановлено що прийняте суб’єктом владних повноважень рішення порушуватиме права та інтереси суб’єкта владних повноважень, що прийняв таке рішення. Крім того, положення ст.11 та ст.162 КАС України, не наділяють правом адміністративний суд виходити за межі позовних вимог, за результатами якого будуть порушені права та інтереси самого позивача.
Як наслідок, суд встановивши, що постанова НКРЕ №1844 від 14.12.2010 року «Про затвердження тарифів на теплову енергію КПТМ «Криворіжтепломережа»є протиправною в цілому, однак враховуючи положення ст.11 та ст.162 КАС України, не має повноважень вийти за межі позовних вимог та визнати її протиправною в цілому, оскільки тим самим звузить права та інтереси позивача.
Крім того, щодо позовної вимоги про зобов’язання відповідача затвердити тарифи на теплову енергію КПТМ «Криворіжтепломережа»для населення у розмірі 333,00 грн. за 1 Гкал (без ПДВ) судом встановлено наступне.
За своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо затвердження розмірів тарифів на теплову енергію для населення є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого державного органу.
Як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду –тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.3 ст.2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб’єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень –ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.
Таким чином, позовна вимога щодо зобов’язання відповідача затвердити тарифи на теплову енергію в певному розмірі є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому задоволенню не підлягає.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Частиною 1 ст.9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 1 ст.71 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
Статтею 159 КАС України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення. Ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Керуючись положеннями ст.ст. 69-71, 160-165, 167, 254 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Позовну заяву Комунального підприємства теплових мереж «Криворіжтепломережа»до Національної комісії регулювання електроенергетики України задовольнити частково.
2. Скасувати постанову Національної комісії регулювання електроенергетики України №1844 від 14.12.2010 р. «Про затвердження тарифів на теплову енергію КПТМ «Криворіжтепломережа»в частині затвердження тарифів для населення - 224,58 грн. за 1 Гкал (без ПДВ).
3. В іншій частині позову відмовити.
Постанова набирає законної сили згідно ст. 254 КАС України. Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів за правилами, встановленими ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Головуючий суддя Б. В. Санін
Судді Н. В. Клочкова
О. В. Дегтярьова