КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 травня 2011 року Справа № 1170/2а-916/11
Кіровоградський окружний адміністративний суд
в складі головуючого: судді Петренко О.С.
за участю секретаря: Господарікова М.О.
представників
позивача –Сігіди Л.М.
відповідача –Данільченка Ю.В., Джулая В.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом: Знам’янського міжрайонного прокурора
до відповідача: виконавчого комітету Знам’янської міської ради
про скасування рішення виконавчого комітету Знам’янської міської ради Кіровоградської області від 28.01.2011 року № 26, суд - ,
ВСТАНОВИВ:
Знам’янський міжрайонний прокурор звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Знам’янської міської ради про скасування рішення виконавчого комітету Знам’янської міської ради Кіровоградської області від 28.01.2011 року № 26.
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що при проведені перевірки з питань законності прийнятих рішень виконавчим комітетом Знам’янської міської ради встановлено, що рішенням відповідача «Про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти станції юних техніків, будинку дитячої та юнацької творчості, дитячо –юнацької спортивної школи, ліквідацію штатів працівників та створення закладів нового типу відповідного профілю при відділі освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради» від 28.01.2011 року № 26 погоджено питання про ліквідацію Знам’янської станції юних техніків, Знам’янського будинку дитячої та юнацької творчості, Знам’янської дитячо–юнацької спортивної школи, усіх штатних працівників без правонаступництва та зобов’язано відділ освіти підготувати та винести на розгляд сесії міської ради проект рішення про ліквідацію позашкільних навчальних закладів.
У зв'язку з незаконністю оспорюваного рішення позивачем 16.02.2011 року за № 2-940 вих.-11 принесено протест. Рішенням від 01.03.2011року №117 "Про розгляд протесту Знам’янського міжрайонного прокурора на рішення виконавчого комітету Знам’янської міської ради «Про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти станції юних техніків, будинку дитячої та юнацької творчості, дитячо –юнацької спортивної школи, ліквідацію штатів працівників та створення закладів нового типу відповідного профілю при відділі освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради»від 28.01.2011 року № 26" протест задоволений частково, зокрема п.2 вищезазначеного рішення викладено у наступній редакції : рекомендувати відділу освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради на базі ліквідованих закладів без правонаступництва з 01.06.2011 року утворити заклади нового типу відповідного профілю - Знам’янський центр дитячої та юнацької творчості; Знам’янську комплексну дитячо-юнацьку спортивну школу", а в іншій частині протест прокурора відхилено, на підставі чого згідно ч.4 ст.21 Закону України "Про прокуратуру" він звернувся в суд. Оскаржуване рішення № 26 від 28.01.2011 року прокурор вважає незаконним, оскільки, в порушення вимог ч.2 ст.9, ч.5 ст.12 Закону України "Про позашкільну освіту", Постанови Кабінету Міністрів України від 27.08.10 № 785, рішенням погоджено питання щодо ліквідації позашкільних закладів, на базі ліквідованих закладів без правонаступництва з 01.06.2011 року утворити позашкільні заклади нового типу відповідних профілів.
Прокурор в судове засідання прибув та позовні вимоги підтримав в повному обсязі, посилаючись на обставини, які викладені в позовній заяві.
Представники відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнали в повному обсязі, посилаючись на обставини, які були викладені в письмових запереченнях.
Так, в поданих до суду письмових запереченнях відповідачем зазначено наступне.
Однією з основних функцій держави, в реалізації якої беруть участь органи місцевого самоврядування, є гуманітарна функція, яка передбачає створення умов для інтелектуального, духовного і фізичного розвитку громадян України.
Складовими гуманітарної політики держави є здійснення комплексу економічних, фінансових, організаційно–правових та інших заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного і ефективного функціонування галузей освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту з урахуванням позитивного вітчизняного і зарубіжного досвіду.
На розв’язання саме цих завдань спрямовано ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту.
З метою наближення послуг, які надаються населенню органами місцевого самоврядування у галузі освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, відповідно до Закону про місцеве самоврядування, можуть бути заклади освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури спорту, управління якими, відповідно до п.1 «а» ст.32, здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, тобто їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані ними виконавчі органи. При цьому, за загальним правилом, що випливає з п.1 «а» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», останні повинні здійснювати управління зазначеними закладами лише в межах, визначених радою, оскільки функції права суб’єкта комунальної власності від імені та в інтересах територіальних громад здійснюють відповідні ради.
Частина 1 пункту 30 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішення питання про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
Таким чином, відповідач вважає, що виконавчий комітет Знам’янської міської ради при прийнятті оскаржуваного рішення не вийшов за межі своїх повноважень, а тому погодив питання щодо ліквідації позашкільних закладів освіти.
Суд, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, прийшов до висновку, що адміністративний позов підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Спеціальним Законом, який, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі –Закон № 280/97-ВР).
Стаття друга Закону № 280/97-ВР визначає місцеве самоврядування в Україні як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
За статтею 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - це виборний орган (рада), який складається з депутатів і, відповідно до закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад, зокрема п. 30 вказаної статті до такої компетенції віднесено право прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.
Виходячи з вищезазначених положень, відповідачем 28.01.2011 року прийнято рішення № 26 «Про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти станції юних техніків, будинку дитячої та юнацької творчості, дитячо –юнацької спортивної школи, ліквідацію штатів працівників та створення закладів нового типу відповідного профілю при відділі освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради», яким погоджено питання про ліквідацію Знам’янської станції юних техніків, Знам’янського будинку дитячої та юнацької творчості, Знам’янської дитячо–юнацької спортивної школи, усіх штатних працівників без правонаступництва та зобов’язано відділ освіти підготувати та винести на розгляд сесії міської ради проект рішення про ліквідацію позашкільних навчальних закладів.
Пунктом 1 вищевказаного рішення погоджено питання щодо ліквідації позашкільних закладів освіти, спорту та ліквідації Знам’янської станції юних техніків, Знам’янського будинку дитячої та юнацької творчості, Знам’янської дитячо-юнацької спортивної школи усіх штатних працівників без правонаступництва з 31.05.11року /а.с. 6/.
Пунктом 3 того ж рішення зобов'язано відділ освіти підготувати та винести на розгляд сесії міської ради проект рішення про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти, ліквідацію штатів працівників та створення на базі ліквідованих закладів без правонаступництва з 01.06.11 року позашкільні заклади нового типу відповідних профілів при відділі освіти: Знам'янський центр художньої та технічної творчості дітей; Знам'янський центр фізичної культури та спорту /а.с. 6/.
Головною підставою для прийняття даного рішення була неможливість забезпечити видатки на утримання закладів та спорту міста в існуючій мережі, на підтвердження чого у судовому засіданні надана стороною відповідача довідка про стан фінансування фізичної культури і спорт та позашкільної освіти в м. Знам’янка в 2010-2011 роках, станом на 01.05.2011 року /а.с.45-46/.
Згідно ст.26 Закону України «Про позашкільну освіту», фінансово-господарська діяльність позашкільного навчального закладу здійснюється відповідно до законів України "Про освіту", "Про бюджетну систему України", "Про власність", "Про місцеве самоврядування в Україні", цього Закону та інших нормативно-правових актів. Фінансування державних і комунальних позашкільних навчальних закладів здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, приватних позашкільних навчальних закладів - за рахунок коштів засновників (власників). Фінансування державних, комунальних і приватних позашкільних навчальних закладів може здійснюватися також за рахунок додаткових джерел фінансування, не заборонених законодавством України.
Крім того частинами 3 та 4 ст. 26 вказаного Закону передбачено, додатковими джерелами фінансування позашкільного навчального закладу є: кошти, одержані за надання додаткових освітніх послуг, роботи, виконані позашкільним навчальним закладом на замовлення підприємств, установ, організацій та громадян, доходи від реалізації власної продукції, від надання в оренду приміщень, обладнання, що не оподатковуються і спрямовуються на соціальні потреби та розвиток навчального закладу; гуманітарна допомога; дотації з місцевих бюджетів; добровільні грошові внески, матеріальні цінності, одержані від підприємств, установ, організацій та окремих громадян. Кошти, отримані за рахунок додаткових джерел фінансування, використовуються позашкільним навчальним закладом на діяльність, передбачену його статутом.
Положенням про позашкільні навчально –виховні заклади, затвердженого Постановою КМУ № 45 від 26.01.94 року, пунктом 40 передбачено: фінансово-господарська діяльність державного позашкільного навчально-виховного закладу здійснюється за рахунок бюджетних асигнувань та залучених коштів. Позашкільні навчально-виховні заклади, що створюються підприємствами, кооперативами, організаціями, установами або приватними особами, утримуються за рахунок коштів засновників, а також залучених коштів. Пунктом 41 даного положення передбачено, що джерелами формування коштів позашкільного навчально-виховного закладу можуть бути: кошти державного та місцевого бюджетів, що надходять у розмірі, не нижчому від передбаченого нормативами фінансування позашкільних навчально-виховних закладів; кошти, одержані від громадян за надання їм платних послуг в галузі освіти на підставі відповідних угод; кошти, одержані за виконання творчих, науково-дослідних та інших робіт на замовлення підприємств, установ і організацій; доходи від надання в оренду приміщень, обладнання та іншого майна за погодженням із засновником; доходи від діяльності підприємницьких структур, що створюються чи засновуються позашкільним навчально-виховним закладом для реалізації статутних цілей; дотації органів державної та місцевої влади; кредити та позички банків; добровільні внески підприємств, установ, організацій та окремих громадян, іноземних юридичних та фізичних осіб; інші надходження, не заборонені чинним законодавством. Обсяг бюджетних асигнувань не залежить від наявності інших джерел фінансування державного позашкільного навчально-виховного закладу. Бюджетні асигнування на освіту та позабюджетні кошти, не використані у поточному фінансовому році, не підлягають вилученню.
Частиною 1 статті 28 Закону України «Про позашкільну освіту», передбачено що позашкільні навчальні заклади можуть надавати платні послуги відповідно до переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України, та у порядку, встановленому спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі освіти, за погодженням з Міністерством фінансів України та центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики.
Тобто з наведеного слідує, що фінансово –господарська діяльність Знам’янської станції юних техніків, Знам’янського будинку дитячої та юнацької творчості, Знам’янської дитячо–юнацької спортивної школи здійснюється за рахунок бюджетних асигнувань та залучених коштів.
Згідно ч.2 ст. 53 Конституції України, держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
Статтею 38 Закону України «Про освіту» визначено, що позашкільна освіта та виховання є частиною структури освіти і спрямовуються на розвиток здібностей, талантів дітей, учнівської та студентської молоді, задоволення їх інтересів, духовних запитів і потреб у професійному визначенні. Держава забезпечує умови для одержання учнями і молоддю позашкільної освіти.
Відповідно до ч. 2 ст. 9 Закону України «Про позашкільну освіту», державна політика у сфері позашкільної освіти спрямована на створення умов для здобуття вихованцями, учнями і слухачами позашкільної освіти; збереження та розвиток мережі державних та комунальних позашкільних навчальних закладів без права їх перепрофілювання, перепідпорядкування, злиття, закриття, передачі приміщень, обладнання, техніки в оренду.
Абзац 3 частини 6 статті 10 вказаного Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування в межах їх компетенції забезпечують збереження і зміцнення матеріально-технічної бази позашкільних навчальних закладів, розвиток їх мережі, ефективне використання закріплених за ними земельних ділянок.
Частиною 5 статті 12 Закону визначено, що перелік типів позашкільних навчальних закладів затверджується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.10 року № 785 затверджено Державну цільову соціальну програму розвитку позашкільної освіти на період до 2014 року, якою передбачено збереження мережі позашкільних навчальних закладів.
Пунктами 1.1 та 1.2 наказу Міністерства освіти і науки України «Про виконання рішення колегії Міністерства освіти і науки України з питань стану і перспектив розвитку позашкільної освіти» від 24.02.09 року № 167 визначено про необхідність невідкладного вжиття заходів щодо припинення скорочення мережі позашкільних навчальних закладів, недопущення їх перепрофілювання, реорганізації, ліквідації, фактів вилучення земельних ділянок та необхідність забезпечення зміцнення та модернізацію матеріально-технічної бази позашкільних навчальних закладів.
Таким чином, суд дійшов висновку що виконавчий комітет Знам’янської міської ради рішенням від 28.01.2011 року № 26 допустив зменшення мережі комунальних позашкільних закладів погодивши питання щодо ліквідації Знам’янської станції юних техніків, Знам’янського будинку дитячої та юнацької творчості, Знам’янської дитячо-юнацької спортивної школи. Зазначенне рішення призвело до порушення гарантованих Конституціїю та закономи України прав дітей на здобуття позашкільної освіти. Зазначена позиція суду висловлена також у зверненні Міністерства освіти і науки України до Генеральної прокуратури України з приводу здійснення перевірки законності оспорюваного рішення /а.с. 31/.
Згідно ст. 1 Закону України "Про прокуратуру" прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.
Відповідно до статті 19 Закону України "Про прокуратуру", предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, у тому числі, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Абзацом 2 частини 2 статті 20 цього Закону встановлено, що при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право, зокрема, вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень.
Статтею 21 цього Закону передбачено, що протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.
У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Знам’янським міжрайонним прокурором 16.02.11 року за № 2-940 вих. –11 принесено протест на рішення виконавчого комітету Знам’янської міської ради «Про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти станції юних техніків, будинку дитячої та юнацької творчості, дитячо-юнацької спортивної школи, ліквідацію штатів працівників та створення закладів нового типу відповідного профілю при відділі освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради» від 28.01.11року № 26, з вимогою скасувати рішення виконавчого комітету Знам’янської міської ради, як незаконне /а.с.7/.
Згідно Переліку типів позашкільних навчальних закладів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.05.01 року № 433, такі типи позашкільних закладів, як центр художньої та технічної творчості дітей та центр фізичної культури та спорту, не передбачені.
До Знам’янської міжрайонної прокуратури 01.03.11 року надійшло рішення виконавчого комітету Знам’янської міської ради «Про розгляд протесту Знам’янського міжрайонного прокурора на рішення виконавчого комітету Знам’янської міської ради «Про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти станції юних техніків, будинку дитячої та юнацької творчості, дитячо-юнацької спортивної школи, ліквідацію штатів працівників та створення закладів нового типу відповідного профілю при відділі освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради» від 28.01.11 № 26» від 25.02.11 року № 117 /а.с. 8-10/.
Вищевказаним рішенням виконавчого комітету Знам’янської міської ради протест прокурора задоволений частково, а саме, п.2 рішення виконавчого комітету Знам’янської міської ради «Про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти станції юних техніків, будинку дитячої та юнацької творчості, дитячо-юнацької спортивної школи, ліквідацію штатів працівників та створення закладів нового типу відповідного профілю при відділі освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради» від 28.01.11 № 26 викладено в наступній редакції: «рекомендувати відділу освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради на базі ліквідованих закладів без правонаступництва з 01 червня 2011 року утворити заклади нового типу відповідного профілю: Знам'янський центр дитячої та юнацької творчості; Знам’янську комплексну дитячо-юнацьку спортивну школу», а в іншій частині протест прокурора відхилено.
Згідно п.1 ч.1 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру», предметом прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.
Частиною 2 статті 20 Закону України «Про прокуратуру», прокурору надано право опротестовувати акти виконавчих органів місцевих Рад у разі виявлення порушень закону.
Таким чином, прокурор діяв у межах своїх повноважень та у спосіб, визначений законодавством.
Згідно частини 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 7 цього Кодексу.
Частиною 1 статті 9 КАС України передбачено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування їхні посадові і службові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України.
З огляду на викладене суд дійшов висновку, що рішення Знам’янської міської ради Кіровоградської області від 28.01.2011 року № 26 «Про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти станції юних техніків, будинку дитячої та юнацької творчості, дитячо–юнацької спортивної школи, ліквідацію штатів працівників та створення закладів нового типу відповідного профілю при відділі освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради» суперечить вимогам чинного законодавства і підлягає скасуванню, а тому адміністративний позов Знам’янського міжрайонного прокурора підлягає задоволенню повністю.
Питання по судових витратах не вирішується, оскільки позивач звільнений від їх сплати у встановленому порядку, а ст. 94 КАС України не передбачено їх стягнення у даних випадках.
Керуючись ст. 86, 159-163, 167 КАС України,-
ПОСТАНОВИВ:
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати незаконним та скасувати рішення Знам’янської міської ради Кіровоградської області від 28.01.2011 року № 26 «Про ліквідацію позашкільних навчальних закладів освіти станції юних техніків, будинку дитячої та юнацької творчості, дитячо–юнацької спортивної школи, ліквідацію штатів працівників та створення закладів нового типу відповідного профілю при відділі освіти виконавчого комітету Знам’янської міської ради».
Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку апеляційного оскарження.
Постанова суду може бути оскаржена до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Кіровоградський окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10- денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі, відповідно до ст. 160 КАС України –з дня отримання копії постанови у повному обсязі, апеляційної скарги.
Суддя Кіровоградського окружного
адміністративного суду підпис О.С. Петренко
Згідно з оригіналом