КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 2а-8210/10/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Пилипенко О.Є.
Суддя-доповідач: Цвіркун Ю.І..
У Х В А Л А
Іменем України
"01" грудня 2010 р. м. Київ
Головуючого-судді –Цвіркуна Ю.І.;
суддів – Земляної Г.В.,
Парінова А.Б.,
при секретарі судового засідання – Петриченко Ю.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційними скаргами Кабінету Міністрів України та Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України»на постанову Окружного адміністративного суду від 13 липня 2010 року у справі за позовом Закритого акціонерного товариства «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння»до Кабінету Міністрів України, треті особи –Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», про визнання протиправним та скасування розпорядження,
в с т а н о в и в:
Закрите акціонерне товариство «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння»(далі –ЗАТ «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі КМУ, відповідач), треті особи –Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»(далі –НАК «Нафтогаз України»), про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України №316-р від 02.03.2010 року в частині.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2010 року позов задоволено, визнано протиправним розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.03.2010 р. №316-р «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами»в частині зобов'язання Міністерства охорони навколишнього природного середовища України видати 03 березня 2010 року НАК «Нафтогаз України»спеціальний дозвіл на користування надрами Сахалінського нафтогазоконденсатного родовища Харківської області з метою видобування вуглеводнів та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.03.2010 р. №316-р «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами»в частині зобов'язання Міністерства охорони навколишнього природного середовища України видати 03 березня 2010 року НАК «Нафтогаз України»спеціальний дозвіл на користування надрами Сахалінського нафтогазоконденсатного родовища Харківської області з метою видобування вуглеводнів.
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2010 року, Кабінет Міністрів України та НАК «Нафтогаз України» звернулися до Київського апеляційного адміністративного суду з апеляційними скаргами, в яких просять ухвалене у справі судове рішення скасувати та постановити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позову, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.
В суді апеляційної інстанції представник відповідача –Кабінету Міністрів України та представник третьої особи –НАК «Нафтогаз України» підтримали апеляційні скарги і просили їх задовольнити.
Представник позивача –ЗАТ «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння»заперечила стосовно апеляційних скарг, посилаючись на їх необґрунтованість та безпідставність, просила відмовити у їх задоволенні. Позивач звернувся до суду з вимогою про визнання вказаного розпорядження протиправним та скасування, оскільки воно порушує його права і законні інтереси, а також винесено всупереч чинному законодавству, а саме не відповідає ст.19 Конституції України, ч.11 ст.15, ст.36 Закону України «Про нафту і газ», ст.ст. 9, 25 Кодексу України про надра, постанові КМУ від 17.06.2009 р. № 608 «Про затвердження Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами».
Представник третьої особи –Мінприроди України не підтримав апеляційні скарги, аргументуючи тим, що оскаржуване розпорядження КМУ не відповідає вимогам законодавства України, а тому Міністерство не може його виконати.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши докази у справі та обговоривши доводи апеляційних скарг, судова колегія встановила наступне.
Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.11.2006 р. №1524, Мінприроди є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, екологічної безпеки, заповідної справи, поводження з відходами, формування, збереження та використання екологічної мережі, геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, а також топографо-геодезичної та картографічної діяльності.
Згідно з підпунктом 15 п. 4 вказаного Положення Мінприроди відповідно до покладених на нього завдань видає у встановленому порядку спеціальні дозволи на користування ділянками надр та у випадках, передбачених законодавством, проводить ліцензування відповідних видів господарської діяльності.
У відповідності до частини 6 статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр за погодженням з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, як правило, на конкурсних засадах в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедуру надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони визначає Порядок надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 р. № 608. Названою постановою КМУ установлено, що зазначений Порядок діє у період до набрання чинності відповідним актом на наступний рік. Тобто на час виникнення спірних правовідносин даний Порядок був діючим.
В силу до п.8 даного Порядку заявники, які мають право на отримання дозволів без проведення аукціону, подають Мінприроди в установленому порядку документи, зазначені у додатку 1 та заяву, погоджену з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними радами, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини загальнодержавного значення, а також ділянками надр, що надаються для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення; Республіканським комітетом Автономної Республіки Крим з охорони навколишнього природного середовища або територіальними органами Мінприроди - на всі види користування надрами; Державною Азово-Чорноморською екологічною інспекцією - на користування ділянками надр, що розташовані в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; Держгірпромнаглядом - на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку (крім нафтогазоносних надр), видобування корисних копалин; МОЗ - на геологічне вивчення та видобування природних лікувальних ресурсів; Мінвуглепромом - на геологічне вивчення та видобування вугілля; Мінпаливенерго - на видобування нафти і газу; Адміністрацією Держприкордонслужби, Мінтрансзв'язку, Мінагрополітики - на користування ділянкою надр у межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; Міноборони - на користування ділянкою надр на землях оборони та у межах частини континентального шельфу, яка відведена для використання у складі військових та випробувальних полігонів.
Згідно вказаного Порядку надання дозволів без проведення аукціонів у випадках, передбачених підпунктами 1-4 цього пункту 8, погоджується Кабінетом Міністрів України шляхом прийняття розпорядження.
Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням від 02.03.2010 р. № 316-р «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами»зобов’язав Міністерство охорони навколишнього природного середовища України надати 03.03.2010 р. НАК «Нафтогаз України»спеціальний дозвіл на користування надрами Сахалінського нафтогазоконденсатного родовища Харківської області з метою видобування вуглеводнів.
Статтею 11 Закону України «Про нафту і газ»встановлено, що користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюється лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.
ЗАТ «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння»здійснювало діяльність у сфері геологічного вивчення надр, в тому числі дослідно-промислової розробки корисних копалин загальнодержавного значення (газ природний, нафта) Сахалінського родовища (Краснокутський район Харківської області) на підставі спеціального дозволу № 2714 від 29.12.2004 р. Вказаний дозвіл наданий терміном на 5 років.
29.12.2004 р. між ЗАТ «ВК «Укрнафтобуріння»та Державним комітетом природних ресурсів України укладена Угода № 2714 про умови користування надрами Сахалінського родовища.
Статтею 39 Кодексу України про надра передбачено, що роботи по геологічному вивченню надр підлягають обов'язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт. Державна реєстрація та облік робіт по геологічному вивченню надр провадяться Державним інформаційним геологічним фондом України.
Роботи з геологічного вивчення надр Сахалінського родовища, що здійснюються позивачем, зареєстровані в Державному інформаційному геологічному фонді України за номером № У-09-37/1 30.01.2009 р.
На виконання «Програми робіт з геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промисловій розробці Сахалінського родовища», яка є також додатком до Угоди №2714 про умови користування надрами, ЗАТ «ВК «Укрнафтобуріння»19.03.2009 р. затвердило запаси корисних копалин Сахалінського родовища в Державній комісії України по запасах корисних копалин (Протоколи №1722 та №1883).
Згідно із Протоколом ДКЗ України № 1722 Сахалінське родовище визнано підготовленим до промислової розробки балансових запасів вуглеводнів за рекомендованим в доопрацьованому ТЕО оптимальним варіантом на режимі виснаження пластової енергії та рекомендовано користувачу надр –ЗАТ «ВК «Укрнафтобуріння»здійснювати постійний контроль за розробкою родовища у відповідності до чинних правил розробки родовищ.
25.03.2009 р. до Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" зданий звіт, про що ЗАТ «ВК «Укрнафтобуріння»отримало повідомлення за №61737.
У відповідності до Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 р. № 865, рішення Державної комісії України по запасах корисних копалин, що приймаються на пленарних засіданнях і оформляються протоколами, спрямовуються на реалізацію єдиної науково-технічної політики щодо проведення геолого-економічної оцінки, державного обліку і забезпечення повноти використання запасів родовищ корисних копалин, визначення ступеня їх підготовленості до промислового освоєння відповідно до законодавства.
Надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин та акту про надання гірничого відводу здійснюється після державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
Статтею 36 Закону України «Про нафту і газ»встановлено, що для введення родовища (покладу) нафти і газу у промислову розробку користувач нафтогазоносними надрами повинен мати, зокрема, затверджену в установленому порядку геолого-економічну оцінку запасів родовища (покладу) за результатами розвідувальних робіт.
Згідно із ч. 11 ст. 15 Закону України «Про нафту і газ»у разі, якщо користувач нафтогазоносними надрами здійснював їх геологічне вивчення з метою подальшої промислової розробки і отримав за наслідками державної експертизи та геолого-економічної оцінки позитивне рішення про затвердження запасів родовища або покладу нафтогазоносних надр, то нафтогазоносні надра передаються йому у користування поза конкурсом.
За таких обставин є підстави вважати, що ЗАТ «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння»має пріоритетне право на користування надрами Сахалінського родовища, а саме, на видобування корисних копалин (промислову розробку) цього родовища.
Міністерством охорони навколишнього природного середовища України на підставі постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.09.2009 р. у справі №2а-7778/09/2670, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2009 р., якою зобов'язано Міністерство охорони навколишнього природного середовища України надати ЗАТ «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння»спеціальний дозвіл на видобування нафти, газу, конденсату (промислову розробку) на Сахалінському нафтогазоконденсатному родовищі та укласти із ЗАТ «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння»угоду про умови користування надрами, постанови про відкриття виконавчого провадження відділу примусового виконання рішень Департаменту ДВС Міністерства юстиції України від 26.11.2009 р. і припису Генеральної прокуратури України від 08.12.2009 р. про усунення порушень закону, прийнято наказ № 23 від 19.01.2010 р. «Про надання спеціального дозволу на користування надрами».
05.02.2010 р. на підставі наказу Мінприроди № 23 від 19.01.2010 р., Протоколу ДКЗ України від 19.03.2009 р. № 1722 та здійснення оплати збору за надання спеціального дозволу до бюджету, ЗАТ «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння»отримано спеціальний дозвіл №5139 на користування надрами (промислову розробку) Сахалінського родовища.
Не зважаючи на вищевикладені обставини справи та встановлений діючим законодавством України, порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, Кабінет Міністрів України розпорядженням від 02.03.2010 р. №316-р зобов'язав Міністерство охорони навколишнього природного середовища України видати 03.03.2010 р. НАК «Нафтогаз України»спеціальний дозвіл на користування надрами Сахалінського нафтогазоконденсатного родовища.
Статтею 25 Кодексу України про надра встановлено, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.
При цьому статтею 9 Кодексу України про надра, а також пунктом 8 Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 р. № 608 передбачено, що суб'єкти господарювання, які мають право на отримання дозволів без проведення аукціонів, подають Мінприроди в установленому порядку разом з документами, зазначеними у додатку 1 заяву, погоджену з відповідними обласними радами на користування ділянками надр, що містять корисні копалини загальнодержавного значення.
Так, Мінприроди в наданих поясненнях зазначило, що НАК «Нафтогаз України»як того вимагає п. 8 Порядку не надало повного пакету документів, необхідного на отримання спеціального дозволу на користування надрами, що в свою чергу унеможливлює без порушення вимог законодавства надати НАК «Нафтогаз України» спеціальний дозвіл. Серед поданих НАК «Нафтогаз України»документів відсутні: - погодження Харківської обласної ради; - погодження Держгірпромнагляду; - погодження Мінпаливенерго; - погодження Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Харківській області; - довідка заявника про наявність коштів, у тому числі запозичених; - довідка про наявність податкового боргу та його розмір; - баланс та фінансовий звіт, всупереч вимогам Порядку, не завірені заявником.
Як зазначено вище, у відповідності до статті 36 Закону України «Про нафту і газ»введення у промислову розробку родовища можливо лише за умови отримання надрокористувачем затвердженої в установленому порядку геолого-економічної оцінки запасів родовища.
НАК «Нафтогаз України»не здійснював геолого-економічну оцінку запасів корисних копалин Сахалінського родовища на підставі його геологічного вивчення, а отже і не має затвердженого Державною комісією по запасах корисних копалин України відповідного протоколу та відповідних погоджень від вищезазначених органів.
Крім того, ч. 1 ст. 19 Закону України «Про нафту і газ»встановлено, що ділянки, на які надаються спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами, повинні обмежуватись відповідною площею і глибиною. Повний або частковий збіг ділянок для однакових видів користування нафтогазоносними надрами (крім геологічного вивчення нафтогазоносних надр) не допускається.
Наявні докази у матеріалах справи, надані ЗАТ «Видобувна компанія «Укрнафтобуріння», а саме копії спеціального дозволу на користування надрами Сахалінського родовища № 5139 від 05.02.2010 року, свідчать про збіг вказаних ділянок.
З огляду на вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції про невідповідність оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України нормам ч.11 ст.15, ст.36 Закону України «Про нафту і газ», ст.ст. 9, 25 Кодексу України про надра, Порядку надання у 2009 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. № 608, а також це розпорядження не узгоджується з нормами діючого законодавства щодо обов’язковості виконання судових рішень.
В силу ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із ч.1 ст.11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
У відповідності до ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
При цьому суд бере до уваги положення ч.2 ст.71 КАС України, згідно з якими в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідач, який є суб’єктом владних повноважень, не надав суду доказів, які свідчили б про правомірність його рішення –розпорядження №316-р від 02.03.2010 року в частині та необґрунтованість даного позову.
Суд апеляційної інстанції вважає, що Окружний адміністративний суд міста Києва дійшов правильного висновку про те, що позовні вимоги підлягають задоволенню, а розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.03.2010 р. № 316-р «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами»в частині зобов'язання Міністерства охорони навколишнього природного середовища України видати 03 березня 2010 року НАК «Нафтогаз України»спеціальний дозвіл на користування надрами Сахалінського нафтогазоконденсатного родовища Харківської області з метою видобування вуглеводнів –визнанню протиправним та скасуванню, оскільки відповідач, приймаючи спірне рішення, діяв з порушенням норм матеріального права та без врахування вимог, передбачених ч.3 ст.2 КАС України.
Отже, судова колегія визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
В силу статті 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.
Таким чином, враховуючи відповідні правові норми та встановлені обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про застосування статті 200 КАС України.
Керуючись статтями 195, 196, 200, 205 КАС України, суд
у х в а л и в:
Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України»залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду від 13 липня 2010 року залишити без змін.
Рішення набирає законної сили з моменту проголошення, а якщо його було прийнято за наслідками розгляду у письмовому провадженні, - через п’ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі (ч. 5 статті 254 КАС України). Касаційна скарга на судові рішення подається безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених цим Кодексом, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу –з дня складення постанови в повному обсязі (стаття 212 КАС України).
Головуючий: Ю.І. Цвіркун
Суддя: Г.В. Земляна
Суддя: А.Б. Парінов
Складено у повному обсязі 03.12.2010 року.