П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 липня 2024 року

м. Київ

Справа № 990/61/24

Провадження № 11-96заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 квітня 2024 року (судді Губська О. А., Білак М. В., Загороднюк А. Г., Мацедонська В. Е., Соколов В. М.) у справі № 990/61/24 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст та обґрунтування позову

1. У березні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського В. О. , у якому просив:

- визнати протиправними дії Президента України Зеленського В. О. щодо відмови у виданні указу на виконання Конституції України;

- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. видати указ на виконання Конституції України і законів України про виконання постанов суду від 17 листопада 2006 року, 17 жовтня 2012 року та 04 листопада 2022 року у повному обсязі головою правління Пенсійного фонду України Євгенієм Капінусом.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що він є пенсіонером, інвалідом війни третьої групи, перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в місті Києві та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України від 09 квітня 1992 року № 2262-XII «Про пенсійне забезпечення осіб звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-XII).

3. 17 листопада 2006 року постановою Іванківського районного суду Київської області (справа № 2а-106/06), 17 жовтня 2012 року постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду (справа № 2-А-723/12) та 04 листопада 2022 року постановою Окружного адміністративного суду міста Києва (справа № 640/36765/21) його позовні вимоги про перерахунок пенсії задоволено. Постанови набрали законної сили.

4. Проте розрахунок його пенсії за вислугу років з 01 січня 2023 року передбачає зменшення на 403,3 %, що, на думку позивача, підтверджує невиконання Пенсійним фондом України рішень судів, Конституції і законів України. Пенсійний фонд України і на теперішній час не виконує постанови суду, посилаючись на те, що вони виконані.

5. 17 січня 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України та просив його видати указ на виконання пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України, яким зобов`язати голову правління Пенсійного фонду України Євгенія Капінус виконати статті 22, 43 і 124 Конституції України, однак отримав відповідь про те, що розгляд і вирішення вказаних ним питань щодо перерахунку пенсії та забезпечення виконання рішень судів не віднесено до повноважень Президента України.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 29 квітня 2024 року в задоволенні позову відмовив.

7. Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що питання, порушені позивачем у пред`явленому ним адміністративному позові, не належать до конституційних повноважень Президента України.

8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що оскільки заявлені позивачем у зверненні до відповідача вимоги стосуються зобов`язання Президента України видати указ про виконання судових рішень, ухвалених за результатами розгляду позовів ОСОБА_1 , таке звернення не підлягає розгляду в порядку, передбаченому Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР), бо такі відносини регулюються нормами Закону України від 02 червня 2016 року № 1404-VIII«Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VIII).

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

9. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що воно прийняте з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права.

10. Скаржник указав, що не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що питання, порушенні ним у поданому позові, не належать до конституційних повноважень Президента України, оскільки Президент України відповідно до статті 104 Конституції України присягався обстоювати права і свободи громадян, додержуватися Конституції і законів України.

11. ОСОБА_1 також зазначив, що Пенсійний фонд України виконав постанови суду, а в подальшому при перерахуванні пенсії їх не виконує. Рішення суду діє доки не скасоване судом вищої інстанції. При цьому Закон № 1404-VIII не передбачає виконання рішення вдруге.

12. На підставі викладеного заявник просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 квітня 2024 року та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Позиція учасників справи

13. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що апеляційна скарга є безпідставною та необґрунтованою, а суд першої інстанції ухвалив рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

14. На думку представника Президента України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов обґрунтованого висновку про те, що питання, порушені позивачем у пред`явленому ним адміністративному позові, не належать до конституційних повноважень Президента України.

15. У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 квітня 2024 року в цій справі - без змін.

Рух апеляційної скарги

16. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 15 травня 2024 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 квітня 2024 року у справі № 990/61/24, а ухвалою від 05 червня 2024 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи те, що характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.

Установлені судом першої інстанції обставини справи

17. ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в м. Києві та отримує пенсію відповідно до Закону № 2262-XII.

18. Постановою Іванківського районного суду Київської області від 17 листопада 2006 року у справі № 2-а106/06 позов ОСОБА_1 до ІНФОРМАЦІЯ_1 про перерахунок пенсії задоволено. Зобов`язано відповідача провести донарахування та виплату пенсії з урахуванням з 01 вересня 1999 року надбавки у розмірі 40 % від посадового окладу, введеної Указом Президента України від 14 липня 1999 року № 847/99; з 01 травня 2003 року - надбавки за безперервну службу в Збройних силах України в розмірі 90 % від всього грошового забезпечення, введеної Указом Президента України від 05 травня 2003 року № 389; з 01 листопада 1996 року - премії у розмірі 33,3 % від всього грошового забезпечення, передбаченої пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 22 травня 2000 року № 829 і наказом міністра оборони України від 05 березня 2001 року № 75; з 01 січня 2003 року - надбавки у розмірі 100 % від усього грошового забезпечення, введеної Указом Президента України від 23 лютого 2002 року № 173.

19. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2012 року у справі № 2-А-723/12 позов ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, ІНФОРМАЦІЯ_2 задоволено частково.Зобов`язано ІНФОРМАЦІЯ_2 підготувати та подати до Головного управління Пенсійного фонду України Житомирської області довідку про розмір грошового забезпечення ОСОБА_1 з урахуванням зміни розміру премії (одного з видів грошового забезпечення) відповідно до наказів міністра оборони України від 05 листопада 2010 року № 576 та від 25 червня 2011 року № 355 починаючи з 19 січня 2012 року. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України Житомирської області провести перерахунок пенсії ОСОБА_1 відповідно до наданої ІНФОРМАЦІЯ_2 довідки про зміну розміру грошового забезпечення починаючи з 19 січня 2012 року.

20. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2022 року у справі № 640/36765/21 позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві щодо зменшення основного розміру пенсії позивачу з 71 % до 70 % від сум грошового забезпечення. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в м. Києві перерахувати та виплатити позивачу пенсію в розмірі 71 % від суми грошового забезпечення, з урахуванням проведених раніше виплат, починаючи з 01 січня 2018 року. Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві щодо відмови ОСОБА_1 перерахувати та виплатити пенсію на підставі довідки ІНФОРМАЦІЯ_3 від 18 серпня 2021 року № 7898. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в м. Києві перерахувати та виплатити ОСОБА_1 пенсію в розмірі 71 % від суми грошового забезпечення на підставі довідки ІНФОРМАЦІЯ_3 від 18 серпня 2021 року № 7898, з урахуванням проведених раніше виплат, починаючи з 01 квітня 2019 року. Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві щодо зменшення розміру пенсії ОСОБА_1 за рахунок виплати з 05 березня 2019 року по 03 вересня 2019 року (включно) 75 % суми підвищення пенсії. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в м. Києві здійснити виплату пенсії (з урахуванням раніше виплачених сум) ОСОБА_1 з 05 березня до 03 вересня 2019 року (включно) з урахуванням 100 % суми підвищення пенсії.

21. Позивач зазначає, що рішення судів Пенсійним фондом України не виконуються, у зв`язку із чим 17 січня 2024 року він звернувся до Президента України Зеленського В. О. із заявою, в якій виклав обставини, що стосувались розгляду його заяв у судах, та просив главу держави видати указ, обов`язковий для виконання головою правління Пенсійного фонду України Є. Капінусом, на захист його конституційних прав у сфері виконання таких рішень суду Пенсійним фондом України щодо перерахунку його пенсії відповідно до рішень суду.

22. 20 лютого 2024 року Департаментом з питань звернення громадян Офісу Президента України позивачу надано відповідь, відповідно до якої повідомлено, що розгляд і вирішення вказаних ОСОБА_1 питань щодо перерахунку пенсії та забезпечення виконання рішень судів не віднесено до повноважень Президента України, вичерпно визначених Конституцією України.

23. Вважаючи, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, що полягає у невиданні указу на виконання Конституції України, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

Щодо можливості вирішення цього спору судом

24. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

25. Конституційний Суд України, здійснюючи тлумачення статті 55 Конституції України, у пункті 4.1 Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

26. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.

27. Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

28. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

29. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

30. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

31. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

32. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

33. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

34. У справі, яка переглядається, ОСОБА_1 звернувся з позовом до Президента України Зеленського В. О. , у якому просив визнати протиправною бездіяльність Президента України та зобов`язати його видати указ на виконання Конституції України та законів України про виконання постанов суду від 17 листопада 2006 року, 17 жовтня 2012 року та 04 листопада 2022 року в повному обсязі головою правління Пенсійного фонду України Є. Капінусом.

35. Тобто ОСОБА_1 у межах цього провадження оскаржує бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень і просить суд зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на усунення порушень прав позивача, які, на його переконання, Президент України зобов`язаний вчинити як гарант додержання Конституції України.

36. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вимоги позивача у цій справі дійсно стосуються забезпечення виконання судових рішень в інших адміністративних справах про перерахунок пенсії. Водночас визначені позивачем фактичні підстави позову свідчать про наявність публічно-правового спору в цій справі, який підлягає вирішенню адміністративним судом.

37. Так, ОСОБА_1 звернувся до Президента України з проханням вчинити дії, які відповідач вчинити відмовився з посиланням на те, що видання указу, про який просить позивач, не відноситься до його компетенції. Наведені обставини підтверджують наявність між сторонами спору, зокрема, в частині обсягу повноважень Президента України в процесі сприяння захисту прав і свобод громадян.

38. У випадку, якщо суд установить, що відповідач допустив протиправну бездіяльність відносно позивача та не вчинив дій, які зобов`язаний був вчинити, суд ухвалює рішення про задоволення позову. Натомість, якщо суд констатує відсутність у Президента України обов`язку вживати заходів, спрямованих на виконання судових рішень в інших справах, суд вправі відмовити в задоволенні такого позову у зв`язку з недоведеністю наявності порушених прав позивача суб`єктом, до якого звернута вимога адміністративного позову.

39. Підхід, за якого відсутність порушеного, невизнаного або оспореного відповідачем права (зокрема, внаслідок відсутності у відповідача повноважень на вчинення дій, про які просить позивач) є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову, а не для відмови у відкритті провадження чи його закриття, є усталеним у практиці касаційних судів у складі Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду (див., наприклад, постанову Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2024 року у справі № 240/25193/23), оскільки такі обставини можуть бути встановлені лише за результатами вирішення публічно-правового спору по суті.

40. Тому Велика Палата Верховного Суду не враховує сформульований нею у постанові від 23 лютого 2022 року у справі № 9901/505/21 (провадження № 11-2заі22) висновок про те, що вимоги про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити дії на виконання судового рішення в іншій справі взагалі не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Щодо вирішення спору по суті

41. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

42. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої вказаної статті).

43. Як уже зазначалося, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

44. У контексті спірних правовідносин суд повинен з`ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків його прав та свобод.

45. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово виснувала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

46. Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити, але не вчинив певних дій на реалізацію покладеної на нього компетенції.

47. Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

48. Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України, перелік яких є вичерпним. Конституція України не передбачає участі Президента України в процедурі виконання судових рішень.

49. Президент України (як і інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи) повинен дотримуватися встановленого у статті 19 Конституції України правового порядку, відповідно до якого зазначені суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

50. Суд першої інстанції слушно зазначив, що утверджувати і забезпечувати правовий порядок у державі її глава теж повинен у законний, дозволений йому спосіб. Вимагати від Президента України діяти поза правовим полем відповідно до очікувань позивача означає нівелювати положення Основного Закону України, гарантом додержання якого і є глава держави.

51. Установивши, що вирішення порушених позивачем у пред`явленому ним адміністративному позові питань не належить до конституційних повноважень Президента України, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .

52. Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи апеляційної скарги позивача про те, що Президент України на підставі статті 104 Конституції України склав присягу, за змістом якої зобов`язався обстоювати права і свободи громадян, оскільки в тексті цієї ж присяги Президент України зобов`язався додержуватися Конституції України, якою механізм його участі в процедурі виконання судових рішень, обов`язкових на всій території України, з метою захисту прав та свобод громадян не передбачений.

53. Натомість позивач не позбавлений можливості вживати заходів, спрямованих на відновлення своїх прав, у порядку, визначеному Законом № 1404-VIII.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

54. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

55. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

56. Оскільки рішення суду першої інстанції ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права, то апеляційна скарга позивача підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 квітня 2024 року залишити без змін.

Постанова у справі № 990/61/24 набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. О. Погрібний

І. А. Воробйова О. В. Ступак

М. І. Гриців І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

В. В. Король Є. А. Усенко

О. В. Кривенда Н. В. Шевцова

Текст постанови на підставі частини третьої статті 321 КАС України оформила суддя О. В. Ступак