КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 2-а-1527/09/0270 Головуючий у 1-й інстанції: Курко О.П.
Суддя-доповідач: Цвіркун Ю.І
ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
"25" серпня 2010 р. м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді –Цвіркуна Ю.І.;
суддів –Зайця В.С.,
Земляної Г.В.,
при секретарі – Петриченко Ю.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 17 червня 2009 року по справі за позовом Вінницького обласного клінічного ендокринологічного диспансеру до Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області про визнання неправомірними висновків,
в с т а н о в и л а:
Вінницький обласний клінічний ендокрилогічний диспансер (далі –Вінницький ОКЕД, позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області (далі –КРУ у Вінницькій області, відповідач) про визнання неправомірними висновків.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 17 червня 2009 року позов задоволено, визнано протиправними висновки КРУ у Вінницькій області, викладені в акті ревізії №04-07/2 від 23 січня 2009 року та скасовано вимоги викладені в листах №04-17/1325 та №04-15/1327 від 24 лютого 2009 року.
Не погоджуючись з постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 17 червня 2009 року, КРУ у Вінницькій області звернулося до Київського апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій просить ухвалене у справі судове рішення скасувати та постановити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши докази у справі та обговоривши доводи апеляційної скарги, судова колегія встановила наступне.
З 17 грудня 2008 року по 16 січня 2009 року на підставі направлень КРУ у Вінницькій області від 17 грудня 2008 року № 1691, 1692, 1693, 1694, від 24 грудня 2008 року №1717 було проведено ревізію використання бюджетних коштів, стану збереження та використання майна, достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності у Вінницькому обласному клінічному ендокринологічному диспансері за період з 01 квітня 2007 року по 01 грудня 2008 року.
За результатами перевірки відповідачем складено акт №04-07/2 від 23 січня 2009 року. На підставі висновків проведеної ревізії та ст. 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" головному лікарю Диспансеру Прудиусу П.Г. контрольно-ревізійним управлінням у Вінницькій області пред'явлена вимога № 04-17/1325 від 24.02.2009р. про усунення виявлених порушень.
Зокрема предметом цього позову є вимоги щодо: відшкодування вартості списаного бензину на непідтверджені в ході зустрічної звірки об'єми вивезених нечистот в сумі 14505,03 грн.; - відшкодування списаного бензину марки А-76 на суму 4916,96 грн., внаслідок завищення в шляхових листах показників спідометра; забезпечення повернення незаконно оплаченої суми податку на додану вартість при придбанні виробів медичного призначення - 10556 грн.;відшкодування вартості списаного для виробництва пару вугілля при непрацюючій котельні в сумі 3657,40 грн.
Окрім того, відповідач 24.02.2009р. надіслав наступний лист-вимогу на ім'я начальника управління охорони здоров'я та курортів Вінницької облдержадміністрації № 04-15/1327, де за наслідками ревізії висвітлює висновки:
- про недостатній контроль за дотриманням вимог законодавства при формуванні штатного розпису Позивача, що призвело до фінансових порушень, а саме використанню на виплату заробітної плати працівникам Диспансеру 351800 грн.;
- про незаконне утримання посади машиніста (кочегара) котельні, що призвело до використання бюджетних коштів на загальну суму 18400 грн.;
- про погашення позивачем не бюджетної кредиторської заборгованості в сумі 67600 грн. за роботи по поточному та капітальному ремонту приміщень, яка не рахується на обліку Диспансеру, а також висловлює пропозицію зменшити асигнування Диспансеру на 2009 рік на суму коштів, використаних не за цільовим призначенням в розмірі 67860 грн., та решту вимог, що позивачем не оскаржуються.
Судом встановлено, що Диспансер не має централізованої системи водовідведення, у зв'язку з чим для накопичення рідких відходів користується п'ятьма вигрібними ємностями загальною місткістю 00м3.
Для уникнення виливу нечистот до навколишнього середовища та у внутрішню трубопровідну систему, Диспансер за допомогою власного автотранспорту (асенізаційні автомобілі ГАЗ 53 д.н. НОМЕР_2 місткістю 3,5 м3 та ГАЗ 53 д.н. НОМЕР_1, місткістю 3 м3) на підставі договору № 520 на перевезення стічних вод і рідких відходів проводив вивіз і скидання нечистот на очисні споруди ВОВКП ВКГ "Вінницяводоканал", що знаходяться у с. Сабарів.
Відповідно до п. 21.1 Правил користування системами комунального водопостачання та водовідведення в містах і селищах України, затверджених наказом Державного комітету України по житлово-комунальному господарству від 01.07.1994р. № 65 кількість стічних вод визначається кількістю води, що надходить з комунального водопроводу.
Кількість спожитої води за період, що охоплювався ревізією згідно акту складає 16507 м3, тобто кількість нечистот має бути пропорційною такій же кількості спожитої води. Натомість, кількість вивезених Диспансером до очисної споруди нечистот складає 12795 м3. Як встановлено і судовому засіданні виявлена різниця пояснюється тим, що у виключних випадках позивач здійснював злив рідких відходів з вигрібних ям у колектор міської каналізаційної мережі на перехресті вул. Шевченка - Збишко в м. Вінниці. Наведене підтверджується і укладеним договором про залучення приватного перевізника "Сервіс-М" та актами виконаних робіт на вивіз нечистот до колектора. Тим більше, що вивезти згадану кількість рідких відходів до очисних споруд в с. Сабарів позивач об'єктивно можливості не мав як в розрізі фінансових асигнувань так і технічних умов для здійснення такого роду робіт.
Претензій від ВКГ "Вінницяводоканал" щодо зливання нечистот у міську каналізаційну мережу не надходило, останнє щоквартально виписує на ім'я Диспансеру рахунок у якому здійснюється перерахунок за вивезення нечистот та віднімається від кількості спожитої води кількість вивезених власними силами Диспансеру нечистот до очисних споруд у с. Сабарів і отримує фактичну кількість нечистот скинутих до міської каналізаційної мережі. Наведене підтверджується листом ВКГ "Вінницяводоканал" № 6/4423 від 11.09.07 року.
За таких обставин твердження відповідача про понаднормативні витрати бензину та заперечення у скидання нечистот до міської каналізаційної мережі є безпідставним, та не відповідає дійсності.
Щодо забезпечення повернення незаконно оплаченої суми податку на додану вартість при дбанні виробів медичного призначення в розмірі 10556 грн.
КРУ у Вінницькій області в ході проведеної ревізії встановлено факти зайвої оплати Диспансером податку на додану вартість в сумі 10556 грн. при дбанні виробів медичного призначення ( стор. 10 акту ревізії), у зв'язку з чим виставлено вимогу щодо забезпечення повернення зазначеної суми податку.
Однак, Закон України "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами" не відносить органи контрольно-ревізійної служби до переліку контролюючих органів, які наділені повноваженнями щодо здійснення контролю за своєчасністю, достовірністю та повнотою нарахування та сплатою податків.
В акті ревізії зазначено, що кількість штатних посад Диспансеру у штатному розписі на 2008р. перевищує кількість посад, передбачених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 23.02.2000р. № 33 "Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я" на 15 посад, на оплату праці яких протягом 2008 року передбачено та витрачено 149576,68 грн., і 2007 році - 109228,96 грн.
Таким чином, відповідач стверджує недотримання Диспансером порядку ведення операцій з бюджетними коштами в частині завищення бюджетних асигнувань та зайвого їх утримання за 2007-2008 роки в загальній сумі 351799,27 грн., в тому числі по КЕКВ 1110 "Оплата праці працівників бюджетних установ" в сумі 258805,64 грн. та по КЕКВ 1120 "Нарахування на заробітну плату" - 92993,63 грн.
Згідно пункту 2 Наказу Міністерства охорони здоров'я від 23.02.2000 № 33 "Про штатні нормативи та типові штати закладів охорони здоров'я" керівникам закладів охорони здоров'я надано право у разі виробничої необхідності змінювати штати окремих структурних підрозділів або вводити посади, не передбачені штатними нормативами для даного закладу, за рахунок посад інших структурних підрозділів в межах фонду оплати праці, доведеного лімітними довідками на відповідний період. Заміна посад працівників може здійснюватись лише в межах однієї категорії медичного (лікарі, середній медичний персонал, молодший медичний персонал), фармацевтичного персоналу, адміністративно-управлінського, крім заступників керівників, та господарсько-обслуговуючого персоналу.
Однак судом встановлено, що штатний розпис Диспансеру за 2007-2008 роки складений з дотримання зазначених вимог, в межах загальної чисельності штатних одиниць та в межах затверджених управлінням охорони здоров'я та курортів Вінницької облдержадміністрації кошторисом видатків.
15 посад, визначених відповідачем як таких що перевищують понаднормативну кількість були введені в межах однієї категорії, як це передбачено Наказом № 33 від 23.02.2000р. та з дозволу Міністерства охорони здоров'я ( лист № 10.03.67/4 від 09.01.09).
Таким чином, твердження КРУ у Вінницькій області про перевищення кількості штатних посад та відповідно завищення бюджетних асигнувань на суму 351799,27 грн. є безпідставним та необгрунтованим.
Також в акті ревізії № 04-07/2 від 23.01.07 викладені відомості про безпідставне списання 4000 кг вугілля вартістю 3657,40 грн. та утримання кочегара (машиніста) котельні.
За рішенням Вінницької обласної ради № від 28.03.2007р. Диспансер мав передати комунальному підприємству «Вінницяоблтеплоенерго" котельню та котел. Оскільки передача зазначених об'єктів унемоложливила б нормальне функціонування пральні, що використовується позивачем з КП "Вінницяоблтеплоенерго" укладена угода про передачу у тимчасове користування Диспансеру зазначеної котельні.
На підставі укладеної угоди, в межах загальної .чисельності штатних одиниць та затверджених кошторисом видатків для забезпечення нормальної та безпечної роботи котельні введено посаду кочегара (машиніста).
Щодо висновків відповідача про погашення позивачем не бюджетної кредиторської заборгованості в сумі 67600 грн. за роботи по поточному та капітальному ремонту приміщень та вимоги про зменшення асигнувань на 2009 рік на суму коштів використаних не за цільовим призначенням - 67860 грн.
В 2006 році підрядні договори з TOB "МУР" на загальну суму 67600 грн. кладені в межах наявних цільових коштів виділених на проведення реставрації пам'ятки архітектури та паркового мистецтва "Садиба П'ятничани". Оскільки приміщення адміністрації Диспансеру у якому були здійснені ремонтні роботи є пам'яткою архітектури (колишній палац графа Грохольського) укладені договори підпадали під оплату з цільових коштів наявних на момент укладення договорів. Тобто мало місце бюджетне асигнування на дані витрати. Підтвердженням викладеного слугує лист управління капітального будівництва Вінницької облдержадміністрації № 02-04-362 від 26.05.09 року.
Оплата платежів TOB "МУР" здійснювалась з відстрочкою з умовою переукладання договорів підряду на кожний новий період повного погашення заборгованості за надані роботи. Тобто покриття заборгованості за проведені роботи перед TOB "МУР" проводилось поступово по мірі надходження коштів.
Таким чином, визнання відповідачем зобов'язання перед TOB "МУР" по проведенню ремонтних робіт не бюджетним та твердження про нецільове використання коштів є безпідставним, оскільки бюджетні асигнування на ці витрати проводились.
За таких обставин суд першої інстанції правильно дійшов висновку про скасування вимог викладених в листах №04-17/1325 та №04-15/1327 від 24 лютого 2009 року.
Разом з тим, слід зазначити наступне.
В силу частини 3 статі 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Судова колегія звертає увагу на те, що Вінницький ОКЕД крім вимог оскаржив до суду акт перевірки КРУ Вінницькій області №04-07/2 від 23 січня 2009 року, зокрема позивач не погоджується з висновками, викладеними в акті.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Акти перевірки не є рішеннями суб’єкта владних повноважень, не спричиняють виникнення будь-яких прав і обов’язків осіб чи суб’єктів владних повноважень, а отже, не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору.
Сам акт перевірки не породжує для позивача настання будь-яких юридичних наслідків, не впливає на його права та обов’язки, а також не є обов’язковим для виконання.
Не є доцільним ототожнювати різні за своєю суттю поняття «висновки»та «вимоги». Оскільки законні «вимоги»органів ДКРС відповідно до ст.15 Закону України є обов’язковими для виконання службовими особами об’єктів, що ревізуються, а «висновки»носять лише рекомендаційний характер, не породжуючи ніяких обов’язків для об’єктів, що ревізуються, і ніяким чином не обмежуючи їхні права.
Таким чином, суд першої інстанції помилково, послався на необхідність розгляду питання про протиправність акту ревізії №04-07/2 від 23 січня 2009 року, як на підставу задоволення позову.
Зважаючи на те, що однією з вимог позову є скасування акта перевірки КРУ у Вінницькій області, то суду першої інстанції слід було відмовляти у відкритті провадження в цій частині на підставі пункту 1 частини першої статті 109 КАС України
Оскільки провадження у справі відкрите, то суд апеляційної інстанції приходить до висновку про застосування пункту 1 частини першої статті 157 КАС України.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції підлягає частковому скасуванню.
В силу статті 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.
Керуючись статтями 195-196, 202, 205 КАС України
п о с т а н о в и л а:
Апеляційну скаргу Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області задовольнити частково.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 17 червня 2009 року скасувати в частині визнання протиправними висновків Контрольно-ревізійного управління у Вінницькій області викладених в акті ревізії №04-07/2 від 23 січня 2009 року.
В цій частині позовних вимог провадження закрити.
В решті постанову залишити без змін.
Рішення набирає законної сили з моменту проголошення, а якщо його було прийнято за наслідками розгляду у письмовому провадженні, - через п’ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі (ч. 5 статті 254 КАС України). Касаційна скарга на судові рішення подається протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених цим Кодексом, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу –з дня складення постанови в повному обсязі (ч.2 статті 212 КАС України).
Головуючий:
Судді:
Складено у повному обсязі 26.08.2010 року.