ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
м. Київ К-22014/10
Вищий адміністративний суд України у складі:
головуючого: Ханової Р.Ф. (суддя-доповідач),
суддів: Головчук С.В.
Розваляєвої Т.С.,
Рецебуринського Ю.Й.,
Черпака Ю.К.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною
скаргою ОСОБА_4
на
постанову Донецького окружного адміністративного суду від 23
листопада 2009 року,
ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 7
травня 2010 року,
ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23
листопада 2009 року,
ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від
7травня 2010 року,
у справі №2а-12798/09/0570
за позовом
ОСОБА_4
до
Прокуратури Пролетарського району міста Донецька
за участю третьої особи, яка не
заявляє самостійних вимог на Донецьке міське управління Головного управління
предмет спору на стороні Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області
відповідача
про визнання неправомірними дій та зобов’язання вчинити певні дії,
встановив:
ОСОБА_4 5 серпня 2009 року звернувся із адміністративним позовом (арк. справи 3-4 ) до прокуратури Пролетарського району м. Донецька про визнання протиправною бездіяльності прокуратури Пролетарського району м. Донецька в частині не винесення акту прокурорського реагування у зв’язку з встановленням порушення законності дільничним інспектором Сто дух Н.А., не проведення заяви позивача в порядку статті 97 КПК України, не винесення акту прокурорського реагування по поводу фактів порушення законів, перелічених пунктами 1-10 даного позову, не надання відповіді на звернення, по формі передбаченою пунктом 4 частини першої статті 15 Закону України «Про звернення громадян», порушення строків розгляду звернення у встановлений законом термін, та зобов’язання відповідача провести перевірку звернення в порядку статті 97 УПК України.
23 листопада 2009 року позивач заявою на ім’я суду збільшив позовні вимоги, доповнивши підставу протиправної бездіяльності відповідача наданням відповіді в неоднозначній, необґрунтованій, неповній формі –в порушення вимог Указу Президента України від 7 лютого 2008 року №109/2008 року.
Судом першої інстанції ухвалою від 23 листопада 2009 року про закриття провадження у справі в частині позовних вимог (арк. справи 78-79) закрито провадження по справі в частині заявлених позовних вимог про визнання неправомірною бездіяльності відповідача та зобов’язання його провести перевірку заяви від 10 березня 2009 року в порядку статті 97 КПК України та надання відповіді, з посиланням на те, що нормами Кримінально-процесуального кодексу врегульований порядок діяльності, зокрема органів прокуратури, щодо прийняття заяви про злочин, її розгляд та прийняття рішення за результатами проведення перевірки.
Суд апеляційної інстанції ухвалою від 7 травня 2010 року (арк. справи 121-122) залишив без змін ухвалу суду першої інстанції. Приймаючи правову позицію суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того що, звертаючись до органів прокуратури зі зверненням, яке є предметом розгляду у даній справі позивач просив встановити осіб, причетних до його затримання і спричинення тілесних ушкоджень, порушити кримінальну справу. Питання, що стосуються відкриття, припинення та провадження у кримінальних справах, регулюється виключно кримінально-процесуальним законодавством. Враховуючи положення статті 12 Закону України «Про звернення громадян», зазначені позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду (суддя Стойка В.В.) від 23 листопада 2009 року (арк. справи 81-85) у задоволені позову про визнання неправомірною бездіяльності відповідача та зобов’язання провести перевірку заяви від 10 березня 2009 року та надати відповідь згідно з вимогами Закону України «Про звернення громадян»відмовлено повністю з мотивів безпідставності заявлених позовних вимог та дотриманням відповідачем порядку і строків звернення.
Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду (судді Миронової Г.М., Яманко В.Г., Радіонової О.О.) від 7 травня 2010 року (арк. справи 124-127) апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, а постанову суду першої інстанції –без змін.
Не погоджуючись з судовими рішеннями у справі, ОСОБА_5 подав касаційні скарги, у яких просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. Доводами касаційних скарг визначає порушення судами норм матеріального та процесуального права.
Відповідач та третя особа заперечень на касаційні скарги не надали.
Розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до статті 222 КАС України.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційних скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарги задоволенню не підлягають з наступних підстав.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся із заявою від 10 березня 2009 року, яка була направлена прокурору міста Донецька 11 березня 2009 року, отримана 16 березня 2009 року (арк. справи 5-6,60) та направлена на розгляд прокурору Пролетарського району міста Донецька 19 березня 2009 року (арк. справи 59), отримана останнім 22 квітня 2009 року. У даній заяві позивач просив провести перевірку, підставою проведення якої зазначав, що 7 жовтня 2006 року він був затриманий робітниками ППС при ДІМ ГУМВС України в Донецькій області та доставлений до Моспінського МВМ Пролетарського РВ ДМУ для складання адміністративного протоколу за статтею 178 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) за злісну непокору вимозі працівника міліції при виконанні ним службових обов’язків. Позивач був затриманий та, згідно зі статтею 260 КУпАП, розміщений у камері до розгляду адміністративного протоколу 8 жовтня 2006 року Пролетарським районним судом м. Донецька. У процесі затримання йому було нанесено тілесні ушкодження, порушено норми законів в частині порушення його конституційних прав, а саме: проводилась виїмка особових речей та документів, не надавалась їжа та питна вода.
Заявою від 25 квітня 2009 року на ім’я прокурора Пролетарського району м. Донецька позивач доповнив заяву від 10 березня 2009 року (арк. справи 7) та зазначив, що первісна заява була подана ним в порядку статті 95 КПК України, просить її розгляд здійснити в порядку статті 97 КПК України. Просить здійснити реагування в порядку загального нагляду відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про прокуратуру».
Прокурор Пролетарського району м. Донецька листами без номера та дати (арк. справи 8) та від 20 червня 2009 року (арк. справи 9), підтвердивши факт затримання позивача 7 жовтня 2006 року, відповів, що підстав для внесення документів прокурорського реагування в результаті перевірки законності затримання позивача 7 жовтня 2006 року працівниками міліції не встановлено. Одночасно зазначив, що факт порушення дільничним інспектором Стодухом М.О. правил адміністративного провадження при направлені до суду Пролетарського району м. Донецька адміністративного протоколу №096895 від 7 жовтня 2006 року за статтею 185 КУпАП має місце, є наявним дисциплінарний вчинок з боку зазначеного інспектора, але внаслідок його звільнення з органів внутрішніх справ, його притягнення до відповідальності не можливо. Висновок судів попередніх інстанцій про те, що відповідь була надана позивачу 22 травня 2009 року, не підтверджується матеріалами справи, окрім вказівки на це у листі відповідача від 20 червня 2009 року. Інші докази у матеріалах справи відсутні.
Колегія суддів вважає, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про належний розгляд звернення позивача шляхом надання відповіді 22 травня 2009 року є таким, що не відповідає фактичним обставинам справи.
В матеріалах справи є відповідь позивачу за підписом виконуючого обов’язки прокурора району (арк. справи 27) без номера і дати, у якому зазначено про розгляд звернення від 31 липня 2009 року №305/ж (у матеріалах справи відсутнє), яким повідомляється, що за зверненням позивача від 10 березня 2009 року з додатком від 25 квітня 2009 року прокуратурою району перевірка у порядку статті 97 КПК України не проводилась, вищевказане звернення розглядалось в порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
Жодного доказу направлення (вручення) зазначених листів позивачеві відповідачем під час розгляду справи судом першої та апеляційної інспекції не надано, таким чином має місце невідповідність висновків суду обставинам справи.
Колегія суддів зазначає, що застосовуючи законодавство про звернення громадян суд першої інстанції послався на Інструкцію про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, яка затверджена наказом Генерального прокурора України 28 грудня 2005 року №9гн з наступними змінами. Зазначена інструкція видана відповідно до статті 15 Закону України «Про прокуратуру»і є обов’язковою до виконання для прокуратури України. При цьому суд врахував тільки позиції пунктів 3.2 та 4.10, залишивши поза увагою інші положення даної інструкції, зокрема приписи регулюючі строки розгляду звернення, які відповідно до пункту 5.7 обчислюються з наступного дня після реєстрації звернення в прокуратурі, а закінченням строку розгляду та вирішення звернень вважається дата направлення письмової відповіді. По задоволених зверненнях строк вирішення закінчується датою внесення документа прокурорського реагування та надання відповіді автору звернення.
З огляду на процесуальні принципи належності та допустимості доказів, встановлені частинами першою та четвертою статті 70 КАС України, колегія суддів зазначає, що належних доказів щодо направлення належної відповіді у строк, передбачений Законом України «Про звернення громадян», який співпадає зі строком, встановленим вищенаведеною інструкцією, відповідачем не надано.
Колегія суддів зазначає, що у межах даної справи одна і таж заява позивача від 10 березня 2009 року (в позові, апеляційних та касаційних скаргах позивач визначає заяву від 11 березня 2009 року) з додатком від 25 квітня 2009 року розглянута судами попередніх інстанцій як така, що підлягає розгляду в порядку кримінального судочинства, а також в межах звернення громадян.
Колегія суддів вважає, що розгляд заяви в порядку кримінального судочинства виключає можливість розгляду звернення за правилами Закону України «Про звернення громадян»від 2 жовтня 1996 року №393/96-ВР, стаття 12 якого визначає, що дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений зокрема кримінально-процесуальним законодавством.
Слід зазначити, що формуючи позовні вимоги, позивач також безпідставно вимагав їх вирішення як в межах кримінального судочинства, так і в межах звернення громадян.
Колегія суддів зазначає, що характер звернення у будь-якому випадку визначає особа, яка з ним звертається. Позивач визначив їх з посиланням на статті 95 та 97 КПК України, таким чином звернення позивача з доповненнями підлягало розгляду за правилами зазначеного ним кодексу, натомість відповідач на власний розсуд здійснив їх розгляд в межах звернення громадян.
Відповідно до пункту 2.2 зазначеної Інструкції, заяви та повідомлення про зокрема вчинений злочин розглядаються в порядку, передбаченому законодавством, і обліковуються у звіті за ф. 2-Є. Зареєстровані як звернення громадян, за наслідками перевірки яких прийнято рішення відповідно до статті 97 КПК України, виключаються з обліку звернень та реєструються у книзі обліку заяв і повідомлень про злочин.
Відповідач не надав звіту за ф.2 –Є, а також доказів реєстрації даного звернення, разом з тим зазначив, що дане звернення розглянуто в межах Закону України «Про звернення громадян». Вимоги позивача щодо розгляду звернення за даним законом є безпідставними, оскільки як зазначено вище, звернення відбулося за правилами КПК України.
З огляду на зазначене, колегія суддів визнає висновок судів першої та апеляційної інстанції про відмову у задоволені позову в частині визнання протиправною бездіяльності прокурора по розгляду звернення громадян правомірною, а спір у цій частині –вирішеним по суті вірно.
Стосовно розгляду звернень за правилами КПК України, тобто тієї частини позовних вимог, в якій провадження закрито, заявник касаційної скарги доводить, що судом не наведена норма кримінального законодавства, яка дозволяє здійснити вирішення спору щодо бездіяльності прокурора на стадії звернення із заявою з посиланням на статті 95, 97 зазначеного вище кодексу.
Оцінюючи зазначені спірні правовідносини, суди першої та апеляційної інстанції виходили із предмету прокурорського нагляду, що є повноваженнями прокурора, а не з вирішення справ по спорах відповідно до процесуального законодавства України. Позовні вимоги позивача стосуються дій та рішень відповідача, які регламентуються нормами Кримінально-процесуального кодексу України.
Колегія суддів зазначає, що відповідно до вимог частини третьої статті 8, частини другої статті 55, частини першої статті 64 Конституції України кожному гарантується судовий захист прав і свобод, у тому числі право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Положення частини другої статті 8 Конституції України визначають, що її норми є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Це конституційне право не може бути скасованим (частина друга статті 22 Конституції України). Аналіз положень статей 8, 55, 64 Конституції України дає підстави стверджувати, що право на судовий захист належить до основних, невідчужуваних прав і свобод людини і громадянина. Це повністю відповідає Загальній декларації прав людини, за якою кожен, у разі порушення його основних прав, наданих конституцією і законом, має право на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами (стаття 8).
Відповідно до положень частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Аналіз цього положення у взаємозв’язку з положеннями частини першої, другої статті 55 Конституції України дає підстави дійти висновку, що судам підвідомчі будь-які звернення фізичної особи щодо захисту своїх прав і свобод. Тому суд не може відмовити у правосудді, якщо зокрема громадянин України, вважає, що його права і свободи порушено чи порушуються, або створено чи створюються перешкоди для їх реалізації, або має місце інше ущемлення прав і свобод.
Конституція України, закріпивши право людини і громадянина на судовий захист своїх прав і свобод, гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з пунктом 14 частини першої статті 92 Конституції України судоустрій, судочинство, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства визначається виключно законами. Правосуддя в Україні здійснюється шляхом розгляду і вирішення справ по спорах відповідно до процесуального законодавства України.
Відповідно до статті 1 Кримінально-процесуального кодексу України його призначенням є визначення порядку провадження у кримінальних справах. Таким чином, кримінальне судочинство –це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів.
Главою 8 (статті з 94 по 100) даного кодексу визначено порядок порушення кримінальної справи. Заяви і повідомлення про злочин передбачені статтею 95, а обов’язковість прийняття заяв і повідомлень про злочини і порядок її розгляду статтею 97 цього кодексу.
Колегія суддів вважає, що захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості оскаржити до суду у тому числі, бездіяльність органів прокуратури, але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому КПК України, не зважаючи на відсутність безпосередньої норми яка встановлює порядок такого оскарження. Сам факт не виконання обов’язку прокурора розглянути заяву і прийняти певне рішення є підставою для оскарження бездіяльності за нормами КПК України. Зазначений кодекс не утримує в собі виключного переліку рішень, дій, чи бездіяльності, які можуть бути оскаржені.
Виходячи із конституційних засад, наведених у судовому рішенні, колегія суддів зазначає, що не розгляд заяви за правилами КПК України є підставою для оцінки бездіяльності за правилами цього кодексу, адже відновлення порушеного права при вирішені спірних правовідносин можливе тільки в процесі кримінального судочинства –виходячи з їх особливостей.
Прокурор у межах спірних правовідносин здійснює особливі повноваження, а не владні управлінські функції, що виключає можливість розгляду справи у межах адміністративного судочинства.
Колегія суддів зазначає, що спірні правовідносини є публічно-правовими, але підлягають вирішенню в порядку кримінального судочинства і на них не поширюється компетенція адміністративних судів відповідно до пункту 2 частини другої статті 17 КАС України. Таким чином, є наявною імперативна норма права, яка забороняє вирішення даних спорів за правилами КАС України.
Враховуючи викладене, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення касаційних скарг позивача, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухвалені рішень, що є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень без змін.
Керуючись ст.ст. 220, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів
УХВАЛИЛА:
Касаційні скарги ОСОБА_4 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2009 року, ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2010 року, ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2009 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2010 року у справі 2а-12798/09/0570 залишити без задоволення.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2009 року, ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2010 року, ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2009 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 травня 2010 року у справі 2а-12798/09/0570 залишити без змін.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в порядку ст.ст. 237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.
Справу № 2а-12798/09/0570 повернути до суду першої інстанції.
Судді:
Суддя Р.Ф. Ханова